Forschungsstand verkehrsbezogener Umwelt- und Verteilungswirkungen: Eine Literaturstudie zu den Verteilungswirkungen bisheriger und potenzieller Verkehrs- und Umweltpolitik

Abstract

Das Ziel dieser Literaturstudie war es, den Forschungsstand auszuwerten, der sowohl Umwelt- als auch Verteilungswirkungen im Verkehrsbereich analysiert. Dazu konnten anhand der in Abschnitt 1 dargelegten Such- und Kategorisierungsstrategie ca. 300 Studien identifiziert und kategorisiert werden. Die in dieser Literatur am häufigsten untersuchten ökologischen Wirkungen sind Emissionen von Treibhaugasen und Luftschadstoffen. Umweltwirkungen sind auf die verschiedenen Bevölkerungsgruppen ungleich verteilt - hier werden vor allem Luftschadstoffe und Lärm in ihren (indirekten) Verteilungswirkungen analysiert. Andere Umweltveränderungen, beispielsweise Landschafts-, Wasser- und Bodenwirkungen oder die Senkenfunktionen der Umweltmedien werden hingegen kaum unter diesem Gesichtspunkt betrachtet. Bezüglich der Verkehrsarten wird vorrangig der motorisierte Individualverkehr auf Umwelt- und Verteilungswirkungen hin betrachtet, gefolgt vom ÖPNV. Der Flugverkehr hingegen wird wenig auf Umwelt- und damit verbundene Verteilungswirkungen untersucht, genauso wenig wie der Rad- und Fußverkehrs, der Schiffs- und Schienenverkehrs sowie die verschiedenen Formen des Güterverkehrs. Hinsichtlich der betrachteten Bevölkerungsgruppen wird mit Abstand am häufigsten auf Einkommensgruppen fokussiert. Am zweithäufigsten werden Pendelnde und Stadt/Land-Unterschiede untersucht. Gelegentlich wird das Alter als demographische Eigenschaft, sowie der Haushaltstypus bzw. Familienstatus berücksichtigt. Im Gegensatz dazu werden beispielweise die Eigenschaften Gender, Ethnie, gesundheitliche Disposition oder Angstempfinden kaum betrachtet, obwohl hier maßgebliche Verteilungswirkungen erwartet werden können. Des Weiteren wird kaum auf Vermögen ergänzend zu Einkommen eingegangen, obwohl dadurch ökonomische Ungleichheit unzureichend abgebildet werden könnte. An diesen Stellen zeigen sich Forschungslücken. Die Umwelt- und Gesundheitswirkungen des gegenwärtigen Verkehrssystems werden in der Literatur als tendenziell ungleich in der Bevölkerung verteilt herausgestellt. Insbesondere die Belastung durch verkehrsinduzierten Luftschadstoffen und Lärmemissionen sei stärker ausgeprägt für Personen mit geringem Einkommen, geringerer Bildung und Migrationsgeschichte und ist somit als regressiv zu bewerten. Limitierend wirkt jedoch, dass umfassenden Datensätzen fehlen, welche die Analyse von Verteilungswirkungen im Verkehrsbereich anhand hochauflösender verkehrlicher und sozioökonomischer Daten auf möglichst kleinräumiger Ebene ermöglichen. Weitere Forschung würde besonders von der Erhebung neuer und Verschneidung bestehender Datensätze profitieren. Neben dem Verkehrssystem als Ganzes wurde der Forschungsstand in Hinblick auf Verteilungswirkungen der gegenwärtig genutzten verkehrs- und umweltpolitischen Instrumente mit Verkehrsbezug ausgewertet. Die betrachteten Instrumente lassen sich wie folgt kategorisieren: 1. Verkehrspolitische Instrumente, zu denen Befunde zu tendenziell sowohl negativen Umweltwirkungen wie auch negativen Verteilungswirkungen vorliegen: Dienst¬wagen¬besteuerung, Kraftstoffsteuern, Entfernungspauschale, (zu geringe) Geschwindigkeitsbegrenzungen sowie Parkgebühren. 2. Instrumente mit Befunden zu tendenziell positiven Umweltwirkungen, aber negativen Verteilungswirkungen: Kaufprämie für E-Pkw und Plug-In-Hybride, die Dienstwagenbesteuerung für E-Autos, den Ausbau von Ladeinfrastruktur, den Mehrwertsteuersatz von 7 % im Bahn-Fernverkehr, das deutsche Emissionshandelssystem (CO2-Bepreisung) sowie die (niedrige) Luftverkehrsabgabe. 3. Instrumente mit Befunden zu sowohl positive Umweltwirkungen als auch positive Verteilungswirkungen: Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs, des Fuß- und Fahrradverkehrs sowie die CO2-Komponente der gegenwärtigen Kfz-Steuer. Für viele dieser Instrumente werden in der gesichteten Literatur Reformvorschläge erarbeitet, welche sowohl die Umwelt- als auch Verteilungswirkungen verbessern könnten. Zusätzlich werden in der Literatur neue Instrumente im Hinblick auf Umwelt- und Verteilungswirkungen untersucht, wie bspw. ein Bonus-Malus-System für Pkw, eine Reform der CO2-Bepreisung, die Einführung einer Pkw-Maut und eine Erhöhung der Flugverkehrsabgabe. Regelmäßig wird hier auch die Verwendung zusätzlicher Steuereinnahmen analysiert, die mit dem jeweiligen Instrument verbunden wären. Zum Teil sind die Befunde zu einzelnen Instrumenten in Bezug auf Umwelt- und Verteilungswirkungen widersprüchlich. Begründet liegt das in unterschiedlich gezogenen Systemgrenzen sowie gewählten Indikatoren beispielsweise hinsichtlich der berücksichtigten Umweltwirkungen, Verteilungswirkungen, Bevölkerungsgruppen sowie indirekten Wirkungen. Ein einheitlicheres Vorgehen zur Untersuchung von Verteilungswirkungen könnte hier die Vergleichbarkeit maßgeblich erhöhen. Augenfällig wurde auch, dass einige verkehrs- und umweltpolitische Instrumente, welche sich prominent in der öffentlichen Diskussion finden, in der Literatur aus Verteilungs- und Umweltperspektive kaum beleuchtet werden: beispielsweise Fahrverbote, Verbote bestimmter Antriebstechnologien, alternative Kraftstoffe oder Emissionsgrenzwerte. Außerdem werden bestehende Verkehrsinfrastrukturen und potenzielle Reformen dieser kaum hinsichtlich ihrer Verteilungswirkungen untersucht, obwohl davon maßgebliche ökologische und damit verbundene Verteilungseffekte ausgehen dürften. Insbesondere vor dem Hintergrund technischer und sozialer Innovationen zukünftiger Mobilitätsformen finden sich hier jeweils weitere Forschungsbedarfe.

The aim of this literature study was to evaluate the state of research analysing both environmental and distributional impacts in the transport sector. Thus, using the search and categorization strategy outlined in Section 1, approximately 300 studies were identified and categorized. The most commonly studied environmental impacts in this literature are emissions of greenhouse gases and air pollutants. Environmental effects are unequally distributed among different population groups. With regard to the indirect distributional effects resulting from the environmental effects, mainly air pollutants and noise have been analysed in their (indirect) distributional effects. Other environmental changes, e.g. landscape, water and soil effects as well as the sink functions of the environmental media are hardly considered from this point of view. With regard to types of transport, individual motorized transport is primarily considered in terms of environmental and distributional effects, followed by public transport. Air traffic, on the other hand, is hardly examined in terms of environmental and related distributional impacts, nor are bicycle and pedestrian traffic, shipping and rail traffic, and the various forms of freight traffic. In terms of the population groups considered, the distributional impacts are by far most often focused on income groups. Commuting and urban/rural differences are the second most frequently examined. Occasionally, age as a demographic characteristic, as well as household type or family status, is also considered in a number of studies. In contrast, the characteristics gender, ethnicity, health disposition or anxiety sensation are hardly considered, although they can be expected to have significant distributional impacts. Furthermore, wealth is rarely taken into account in addition to income, although this could inadequately reflect social economic inequality. Research gaps are evident in all of these areas. The environmental and health impacts of the entire current transport system in the status quo are highlighted in the literature as tending to be unequally distributed in the population. In particular, exposure to traffic-induced air pollutants and noise emissions is said to be more pronounced for people with low incomes, lower education and migration history, and is thus to be assessed as regressive. A limiting factor, however, is the lack of comprehensive data sets that would allow the analysis of distributional effects in the transport sector using high-resolution transport and socio-economic data at the smallest possible scale. Further research would particularly benefit from the collection of new data sets and the blending of existing ones. In addition to the transportation system as a whole, the state of research was evaluated with respect to distributional effects of existing transportation and environmental policy instruments that are related to transportation. The instruments considered can be categorized as follows: 1. transport policy instruments for which there are findings that they tend to have both negative environmental effects and negative distributional effects: Company car taxation, fuel taxes, distance allowance, (too low) speed limits, and parking fees. 2. instruments analysed as having positive environmental effects but negative distributional effects: Purchase premium for e-cars and plug-in hybrids, company car taxation for e-cars, the expansion of charging infrastructure, the 7% VAT rate for long-distance rail transport, the German emissions trading system (CO2 pricing scheme), and the (low) aviation tax. 3. instruments with findings of both positive environmental impacts and positive distributional impacts: Promotion of local public transport, walking and cycling, and the CO2 component of the current vehicle tax. Furthermore, new instruments are examined in the literature with regard to their environmental and distributional effects, such as a bonus-malus system for passenger cars, a reform proposal of the CO2 pricing scheme, the introduction of a car toll and an increase of the air traffic tax. Regularly, the use of additional tax revenues that would be associated with the respective instrument is also analysed here. In some cases, the findings are contradictory. It also became clear that the studies on individual instruments do not always arrive at the same results with regard to environmental and distributional effects. This is due to differences in the system boundaries and the indicators chosen, for example, with regard to the environmental effects, distributional effects, population groups and indirect effects taken into account. A more uniform approach to the analysis of distributional effects could significantly increase comparability. It also became obvious that some transport and environmental policy instruments, which are prominent in the public discussion, are hardly examined in the literature from a distributional and environmental perspective: for example, driving bans, bans on certain drive technologies, alternative fuels or emission limits. Furthermore, existing transport infrastructures and potential reforms of these infrastructures are hardly examined in terms of their distributional effects, even though they are likely to have significant environmental and related distributional effects. Especially against the background of technical and social innovations of future forms of mobility, there is a need for further research.