Do Policy Impact Assessment Processes Promote Stringent Environmental Policy?: A Comparative Analysis between Great Britain and Germany

Abstract

The consideration of environmental issues in policy impact assessments is usually found to be weak, notably when compared to the analysis of economic aspects. At the same time, impact assessments are conceived as an instrument to promote environmental policy stringency. Against this background, this thesis examined to what extent policy impact assessment processes support the consideration of environmental aspects (extent of assessment of environmental impacts in impact assessments) and thus contribute to environmental policy stringency. The contribution of impact assessment processes to environmental policy stringency was ex-plored by means of four comparative case studies and Actor-Centred Institutionalism. The four processes were reconstructed using a process-tracing approach which was based on a content analysis of documents and scientific literature relevant for the IA processes as well as interviews with experts and actors involved in the IA processes. The following four processes were analysed: the IA processes in England and Germany on the transposition of the EU Waste Frame-work Directive (2008) – in England the 2011 Waste Regulations and in Germany the 2012 Circular Economy Act; and the IA processes in the UK and Germany on the transposition of the EU Biofuels Directive (2003) – the UK 2007 Renewable Transport Fuel Obligation and the German 2004/06 Mineral Oil/ Energy Tax Act and the 2006 German Biofuels Quota Act. The following questions were addressed to the case studies: \- What is the relevance of institutions, actors, and non-institutional factors for the level of environmental consideration? \- How do factors interact in shaping the level of environmental consideration and stringency? \- How do IA processes and environmental consideration therein contribute to environmental stringency? Four key findings were derived from the analysis. First, the problem structure, so far undervalued in the analysis of impact assessments, could be identified as central factor shaping to what extent IA processes contribute to environmental policy stringency. The problem structure strongly determines to what extent actors and processes are open and allow for evidence and knowledge to inform decision-making. Second, the problem structure shapes the mode in which actors use the IA (learning, strategic, or symbolic mode) and the form of the IA analyses (e.g. used in a learning mode, IA analyses may take the form of coherence studies). Third, a high level of environmental consideration does not necessarily lead to more stringent policies - the level of environmental policy stringency continues to be determined by the preferences of actors. And fourth, impact assessments may appear in different guises and venues within one policy process. If just formal impact assessment analyses are considered, environmental consideration may appear to be weak. When however the wider policy processes and analyses are taken into account, this observation must be revised to the benefit of oftentimes comprehensive assessments with appropriate or even high levels of environmental consideration.

Der Grad an Umweltberücksichtigung in Politikfolgenabschätzungen ist gewöhnlich schwach, insbesondere im Vergleich zu der Analyse von ökonomischen Aspekten. Zugleich werden Politik-folgenabschätzungen als Instrumente zur Beförderung von Umweltpolitikstringenz verstanden. Vor diesem Hintergrund wurde in der vorliegenden Dissertation untersucht, inwieweit Politik- folgenabschätzungsprozesse die Berücksichtigung von Umweltaspekten befördern und damit Umweltpolitikstringenz unterstützen. Der Beitrag von Politikfolgenabschätzungsprozessen zu Umweltpolitikstringenz wurde anhand vier vergleichender Fallstudien und akteurszentriertem Institutionalismus untersucht. Die Prozesse wurden in einer Prozessanalyse rekonstruiert, basierend auf Inhaltsanalysen von relevanten Dokumenten und wissenschaftlicher Literatur sowie Interviews mit ExpertInnen und Akteuren der Prozesse. Die vier Fallstudien waren: die Folgenabschätzungsprozesse zur Transposition der EU- Abfallrahmenrichtlinie (2008) in England und Deutschland – in England die 2011 Waste Regulations und in Deutschland das 2012 Kreislaufwirtschaftsgesetz; die Folgenabschätzungs-prozesse in Großbritannien und Deutschland zur Transposition der EU-Biokraftstoffrichtlinie (2003) – die 2007 Renewable Transport Fuel Obligation in Großbritannien und das 2004/06 Mineralöl/Energiesteuergesetz und das 2006 Biokraftstoffquotengesetz in Deutschland. Die folgenden Fragen wurden an die Fallstudien gestellt: \- Was ist die Relevanz von Institutionen, Akteuren und nicht-institutionellen Faktoren für den Grad der Umweltbetrachtung und Umweltpolitikstringenz? \- Wie ist das Zusammenspiel von Institutionen, Akteuren und nicht-institutionellen Faktoren für den Grad an Umweltberücksichtigung und Umwelt \- Wie tragen Folgenabschätzungsprozesse und Umweltberücksichtigung zu Umweltpolitikstringenz bei? Die Analyse hat vier wesentliche Ergebnisse hervorgebracht. Erstens konnte die bislang unterschätzte Problemstruktur als wesentlicher Faktor für Umweltpolitikstringenz identifiziert werden. Die Problemstruktur hat einen starken Einfluss auf die Offenheit von Akteuren und Prozessen und inwieweit diese erlauben, dass Evidenz und Wissen die Entscheidungsfindung informieren. Zweitens ist die Problemstruktur entscheidend für den Modus, in dem Akteure die Folgenabschätzung nutzen (lernend, strategisch, symbolisch) und für die Form der Folgenabschätzungen (im Lernmodus können Analysen z.B. die Form von Kohärenzstudien annehmen). Drittens muss ein hohes Maß an Umweltberücksichtigung nicht zwingend zu umweltstringenteren Politiken führen – Stringenz wird weiterhin von den Präferenzen der Akteure bestimmt. Viertens können Folgenabschätzungen in unterschiedlicher Gestalt und an unterschiedlichen Orten in Erscheinung treten. Wird ‚nur‘ die formale Folgenabschätzung betrachtet, kann Umweltberück-sichtigung schwach erscheinen. Werden jedoch der weitere Politik- und Analyseprozess einbezogen, muss diese Beobachtung korrigiert werden zugunsten von Folgenanalysen mit oftmals ‚angemessenen‘ oder umfassenden Graden an Umweltberücksichtigung.