Grüner Strom und Biokraftstoffe in Deutschland und Frankreich: Ein Vergleich der Policy-Netzwerke

Abstract

Die Untersuchung vergleicht in vier Fallstudien die Förderpolitik für Strom aus Erneuerbaren Energien und Biokraftstoffen in Deutschland und Frankreich seit Beginn der Diskussion um Erneuerbare Energien. Dabei wurde die Entwicklung der Policy-Netzwerke betrachtet, die durch ihre Position Einfluss auf politische Entscheidungen zu Gunsten oder zu Ungunsten des Ausbaus der erneuerbaren Energien nehmen können. Dabei zeigte sich, dass Biokraftstoffe unter dem Gesichtspunkt einer kosteneffizienten und ökologisch sinnvollen Klimaschutzpolitik keine vorrangige Förderung verdienen. Während erneuerbaren Energien im Stromsektor das Potenzial zu einer regenerativen Vollversorgung haben und einige Stromquellen wie Windenergie und Wasserkraft bereits ähnlich kostengünstig wie konventioneller Strom an der Börse sind, beziffern die Studien zur Biokraftstofferzeugung aus heimischem Anbau das Potenzial auf die Größenordnung von 5,75 % und angesichts der Kosten der einheimischen Biomasseerzeugung besteht bei den Biokraftstoffen der ersten Generation kein wesentliches Potenzial zur Kostensenkung mehr. Beide Regierungen führten dennoch Förderinstrumente für Biokraftstoffe ein, da die Akteure im Netzwerk der Biokraftstoffpolitik vor allem landwirtschaftliche Interessen vertraten. Die Untersuchung der vier Netzwerke zeigt, dass in Deutschland und Frankreich die Einführung einer festen Einspeisevergütung für erneuerbaren Strom – dem bisher einzigen erprobten Instrument einer effizienten Markteinführung erneuerbarer Energien – ab Ende der 1980er Jahre von einem Netzwerk vorangetrieben wurde, das sich aus umwelt- und anti-atom-orientierten Verbänden und Forschergruppen zusammensetzte. Sie hatten also vorwiegend umweltpolitische Motive und 1990 bzw. 2001 wurden ihre Forderungen auch umgesetzt. Wesentlicher Vorteil des pro-aktiven Netzwerke in Deutschland war das Verhältniswahlrecht, das bei der Verteilung von Sitzen im Bundestag auch kleinen Parteien ein Anteil der Sitze gemäß ihrem Stimmenanteil bei den Wahlen zubilligt. So konnten die Grünen ab 1980 mit nur einer Wahlperiode Pause ihre energiepolitische Position im Bundestag vertreten. In Frankreich konnten sich die Grünen als atomenergie-kritische Partei hingegen nie fest im Parlament etablieren, da sie nur die im Wahlkreis direkt gewonnen Mandate wahrnehmen und daher nur wenige Abgeordnete entsenden konnten. Dadurch war die französische Nationalversammlung viel weniger offen für neue politische Anliegen als der Deutsche Bundestag, denn die Gefahr von Neugründungen erfolgreicher Parteien ist in Frankreich gering. In Frankreich kam die Einspeisevergütung daher erst durch einen politischen Diffusionsprozess in Gang, als in Vorreiterländern wie Dänemark und Deutschland die Erneuerbaren Energien bereits bedeutende Stromerzeuger und ein gewichtiger Wirtschaftszweig waren. Bei der Förderpolitik für Biokraftstoffe setzten sich die Akteursnetzwerke in beiden Ländern vom Entstehen des Politikfeldes an deutlich anders zusammen als bei der erneuerbaren Stromerzeugung: Die Biokraftstoffe waren ein Anliegen der Landwirte, nicht der Umweltakteure. Den Ausschlag für eine Förderregelung zur Markteinführung von Biodiesel gab das Blair-House-Abkommen, das ab 1992 auf Betreiben der USA die Nutzung von Ölsaaten für Nahrungsmittel in Europa begrenzte. So suchte man sowohl in Deutschland als auch in Frankreich nach neuen Absatzmöglichkeiten für die Landwirte außerhalb des Nahrungsmittelsektors. In beiden Ländern wurden die Biokraftstoffe ab 1992 daher sukzessive steuerlich gefördert. In Deutschland entschied man sich für eine vollständige Steuerbefreiung für reine Biokraftstoffe, die ab 2002 auf beigemischte Biokraftstoffe ausgedehnt wurde. In Frankreich wurde eine jährliche neu festgelegte Menge steuerlich begünstigt und dem fossilen Kraftstoff beigemischt. Hinzu kam ab 2006 eine aufkommensneutrale Umweltsteuer, die Kraftstoff mit zu geringem Biokraftstoffanteil zusätzlich besteuerte, während ein ausreichend hoher Biokraftstoffanteil zu einer Begünstigung führte. So wurden die Mehrkosten der Biokraftstoffe den Autofahrern und nicht dem Fiskus aufgebürdet. Nachteil der deutschen Regelung war, dass die Förderung ausschließlich steuerlich finanziert wurde, so dass höhere Erzeugungsvolumina auch zu höheren Steuerausfällen führten. Ab 2005 kam es daher im Koalitionsvertrag der schwarz-roten Bundesregierung auf Betreiben der Finanzpolitiker zu einem Systemwechsel und statt der Steuerbefreiung wurde eine Quotenregelung eingeführt. Als wesentliches Kriterium für den dauerhaften Bestand eines Förderinstrumentes zeigte sich also die Frage, auf welchen Akteur die Förderkosten abgewälzt werden. Während sich der Staat über die Finanzpolitiker zur Wehr setzt, sind die Verbraucher schwächer organisiert, da ihre Interessen schwieriger zu bündeln sind. Die Kosten der Förderung erneuerbaren Stroms wurden auch deshalb zwar in beiden Ländern immer wieder diskutiert, führten aber während des ganzen Untersuchungszeitraums nicht zu einer Fördergrenze auf Betreiben von Finanzpolitikern oder Verbraucherschützern.

In four case studies renewable energy policies in Germany and France in the fields of renewable electricity and biofuels are compared since the discussion about renewable energy started in the 1970s. The development of the four policy networks shows how actors influence political decisions by fostering or hindering the development of renewable energies. Under the aspects of eco- efficiency and cost-efficiency biofuels perform considerably worse than electricity from renewable sources. From that point of view biofuels deserve no political support while renewable energy in the electricity sector has the potential to fully supply the electricity consumption in Germany and France. Some renewable electricity sources like wind and hydro have nearly reached the price level of conventional energy sources while a wide range of studies estimate the potential of biofuels from domestic sources to some 5,75 % only. In addition no further cost reduction of local biomass production can be expected. However, both governments supported biofuels because the actors in the biofuel policy network rather advanced the view of agriculturers’ interests than environmental aspects. According to the case studies the introduction of feed-in tariffs was fostered by a network of anti-nuclear and environmental activists and researchers in both countries since the end of the 1980s. In the past, the evidence has shown that a fixed market price is by far the best incentive to boost renewable energies. The actors in the policy network were mainly driven by environmental interests and in the years 1990 and 2001 they had achieved their objectives. The proportional representation in German parliament promoted the pro-active policy network. As smaller parties get a chance to attain seats according to their percentage of votes the green party managed to bring its position on energy policy into the parliamentary debate since 1980. On the other hand the French greens did not manage to establish permanent parliamentary influence as an anti-nuclear political party because in the French majority vote system only deputies achieving a majority of votes in their electoral ward enter the French parliament. This system makes the French national assembly much less open to new political concerns than the German Bundestag as the power of hitherto existing parties is not menaced by new parties picking up new concerns like the transformation of the electricity system. Hence the feed-in tariff in France was only introduced due to a process of policy diffusion while at the same time in forerunner countries like Denmark and Germany renewable electricity did not only provide a considerable share of the electricity supply but also represented an influential new industry. The biofuel policy network consisted of completely different actors that the renewable electricity network in both Germany and France: Biofuel support represented agricultural instead of environmental interests. The Blair-House-Agreement gave the reason to introduce a support system for biofuels in 1992. This treaty pushed by the USA limited the use of oil seeds for nutrition purposes in the European Union. Thus both Germany and France sought new opportunities for their farmers to market their products outside the nutrition sector. So both countries gradually introduced support systems for biofuels from 1992 on. Germany opted for a complete tax exemption for pure biofuels which in 2002 was extended to blended biofuels. In France, a limited amount of blended biofuels was supported by a partial tax reduction. In addition the French government introduced an ecotax for fuels untershooting a certain biofuel share while a sufficient share of biofuels led to a tax reduction. Thus the government shifted additional costs to all consumers instead of putting a strain on public finances. The German support system on the contrary exclusively stressed state finances with its tax exemption an thus induced a gradually rising tax deficit. So, stimulated by fiscal policy experts, the new government abolished the tax exemption in 2005 replacing it by a quota system. This development demonstrates that the financing of a support system is a crucial question for its continuance. While the state repels tax deficits via its financial experts consumers have less organizational power at their disposal as their interests are harder to organize and to accomplish. So, not surprisingly, the cost of renewable electricity support was discussed several times in Germany and Frances but never limited due to an initiative of consumer lobbyists.