Akteneinsichtsrecht in den USA: Ein Bürgerrecht wird durchgesetzt: Geschichte der politischen Konflikte um den Freedom of Information Act bis zur seiner ersten Novellierung 1974

Abstract

In der Arbeit werden der Entscheidungsprozesse um die Durchsetzung des FOIA 1966 und dessen Novellierung 1974 analysiert. Die Analyse wird aus machttheoretischer Perspektive geführt. Die Rhetorik, sprich Problemanalyse, mit der ein Akteneinsichtsrecht gefordert wurde, änderte sich im Untersuchungszeitraum (1930-1974) nicht. Dem gegenüber schwankten die Erfolgsaussichten der Protagonisten des Akteneinsichtsrechtes deutlich. Diese Schwankungen werden in der Arbeit mit Machtverschiebungen erklärt. Weiter wird gezeigt, dass die vordergründigen Legitimationen der Forderung nach einem Akteneinsichtsrecht, die Förderung von Partizipation und eine seit der Aufklärung vertretende Hoffnung auf den läuternden Einfluss öffentlicher Diskussion bzw. der Durchsetzung von Vernunft, nicht das Zentrum der Motivation seiner frühen Protagonisten bildeten, und im gesamten Analysezeitraum die Motivationen der Angehörigen der FOIA-Gemeinde heterogen blieb. Die in den 30er Jahren zur Befriedigung partikularer Interessen von der Anwaltsvereinigung vorgetragene Forderung nach Verwaltungstransparenz wurde nach dem Zweiten Weltkrieg von Journalisten- und Verlegerverbänden zur Öffnung der Weltmärkte instrumentalisiert. Erst Ende der 40er Jahre, als im Kontext der durch den Kalten Krieg ausgelösten paranoiden Stimmung die Pressefreiheit und die Bürgerrechte insgesamt auf bedrohliche Weise eingeschränkt wurden, gewannen innerhalb der FOIA-Gemeinde die "ehrlichen" Befürworter der Forderung an Bedeutung. Ab Mitte der 50er Jahre wurde die Problematik von der jeweiligen Opposition im Kongress zu parteipolitisch motivierten Auseinandersetzungen genutzt. 1955 wurde im Repräsentantenhaus ein über den gesamten Untersuchungszeitraum fortbestehender Ausschuss zur Untersuchung der Informationspolitik der Exekutive gegründet. Daneben wurde die Auseinandersetzung um ein Akteneinsichtsrecht durch den verfassungsrechtlich angelegten und kontinuierlich schwelenden Konflikt um die Informationsrechte der Legislative gegenüber der Exekutive stark beeinflusst. Der 1966 verabschiedete FOIA und seine erste Novellierung 1974 spiegeln deutlich die für das Gesetz wichtige Machtverteilung im Kongress wider. Wachsende Opposition gegen die Einschränkung der Transparenz der Regierungsgeschäfte machte die Ablehnung eines Akteneinsichtsrechtes zunehmend schwieriger. Die Durchsetzung des FOIA 1966 war ein greifbares Resultat der veränderten Machtverteilung. Dabei war es der Johnson-Administration noch möglich, den verabschiedeten Gesetzesentwurf so stark zu verwässern, dass sich für die Verwaltung praktisch geringe Konsequenzen ergaben. Durch den Watergate-Skandal und öffentliche Proteste gegen die Geheimhaltungspolitik im Kontext des Vietnamkrieges wurden die FOIA-Gegner weiter geschwächt, so dass 1974 mit der Novellierung des FOIA das erste "echte" Akteneinsichtsrecht für die Bundesverwaltung der USA durchgesetzt werden konnte. Die Durchsetzung des FOIA und seiner Novellierung resultierten nicht aus einer Veränderung der Haltung der politischen Klasse zur Problematik Verwaltungstransparenz. Beide Entscheidungen waren Bauernopfer der Exekutive, die Glaubwürdigkeit zurückzugewinnen wollte. Mit der Verabschiedung der Amendments von 1974 demonstrierte der Kongress seine Macht gegenüber der Exekutive, um verlorengegangenen Einfluss auf sie zu restaurieren. Schließlich wird gezeigt, wie einflussarme Akteure, nämlich als Vasallen von entscheidenden Machtträgern, ihre Interessen durchsetzen können. Im Schlusskapitel wird zusätzlich zur Zusammenfassung der Ergebnisse der Arbeit die Entwicklung des FOIA bis einschließlich seiner Novellierung von 1996 erörtert. Die wichtigsten Entwürfe des FOIA bzw. seiner Vorläufer sowie alle Gesetzesänderungen bis einschließlich der Novellierung von 1996 sind im Anhang zusammengestellt.

In this thesis the decision making processes which led to the passing of the FOIA 1966 and its amendment in 1974 are analyzed. The most important bills for the FOIA and its precursors as well as all amendments to the law until 1996 are compiled in the appendix. The analysis is pursued from a power theoretical perspective. The rhetoric, i.e., problem analysis, which was used to legitimize the demand for a right to know law, did not change during the time span (1930-1974) that is covered in this study. In contrast the FOIA protagonist's chances for success varied considerably. These variations are explained with power shifts. Furthermore it is shown that the ostensible legitimization of the demand for a right to know law, the encouragement of participation and hope that public discussion will help reason to succeed in decision making, were not at the center of the motivation of its early protagonists. Throughout the analyzed period the motivation of the FOI- community remained heterogeneous. Before WWII the American Bar Association was the first lobby group that demanded more government. After the War this argument combined with claims for freedom of the press was exploited by Journalist, editor, and publisher associations to open international markets. Only in the late forties, when the paranoid mood of the Cold War led to threatening restrictions of civil rights including freedom of the press did the "true" protagonists of FOI gain weight within the FOI-community. From the mid fifties on the problematic was used for party politics. 1955 a subcommittee, which remained active throughout the analyzed period, was instituted in the House of Representatives to study the executive's information policy. Parallel the conflict concerning a right to know law was heavily influenced by the struggle between the executive an the legislative power for informational rights. The 1966 passed FOIA and its amendments of 1974 explicitly reflect the distribution of power relevant to these acts in Congress. Growing opposition against restrictions to government transparency made it continuously harder to reject a right to know law. The passing of the FOIA 1966 was an indication of a power shift. But the Johnson administration still had the power to mitigate the bill so that in practice the law brought little change to bureaucratic secrecy. The Watergate scandal and public protests against secrecy in the context of the Vietnam shifted power further in favor of FOIA-protagonists so that in 1974 the FOIA could be decisively strengthened by its first amendment. The passing of the FOIA and its amendment 1974 did not result from a change in the stance of the political class toward government transparency. In fact both decisions were a scarification of a pawn by the executive in order to regain credibility. In addition the passing of the 1974 amendments was a assertion of power by congress who tried to restore lost influence on the executive. The development of the FOIA after 1974 including its amendment in 1996 is discussed in the summary chapter.