Von Netzwerkern und Brückenbauern: die Rollen privater Dienstleister bei arbeitsmarktpolitischen Förderprogrammen ; das Modell der Servicegesellschaften in der Berliner Landesarbeitsmarktpolitik

Abstract

Die Analyse staatlicher Governance bei der Erledigung öffentlicher Aufgaben hat an-gesichts der Vielfalt der eingesetzten Organisationsformen und der normativen For-derung an die öffentliche Hand, die jeweils beste Lösung zu finden, eine hohe theo-retische wie praktische Relevanz. Die vorliegende Arbeit untersucht den durch die Einbindung privater Dienstleister vollzogenen Paradigmenwechsel in der Berliner Arbeitsmarktpolitik. Der Senat initiierte im Jahr 1991 die Gründung von Servicege-sellschaften und beauftragte sie mit der Umsetzung arbeitsmarktpolitischer Pro-gramme. Die Folgen dieser Strategie werden auf Grundlage von Governance-Ansätzen und neueren Institutionentheorien, mit der Netzwerktheorie, Prinzipal-Agenten-Modellen sowie der Transaktionskostenökonomie diskutiert. Der behandelte Themenkreis um-fasst die Analyse der Gründe für die Einbindung der Servicegesellschaften, der Ver-antwortungsteilung zwischen Senat und Servicegesellschaften, der Aufgaben und Funktionen der Servicegesellschaften, der eingeführten Kontrollverfahren sowie der Transaktionskosteneffizienz und der Anreizstrukturen verschiedener Organisations- und Beauftragungsoptionen. Das Berliner Fallbeispiel belegt die hohe Gestaltungsverantwortung staatlicher Ak- teure bei der Initiierung geeigneter Modelle für die koproduktive Umsetzung der Ar-beitsmarktpolitik. Sie müssen bei der Festlegung der institutionellen, rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen der Aufgabenerledigung durch private Dienstleister passende Qualitäts- und Leistungsanreize setzen und angemessene Kontrollsyste-me einführen. Zugleich sollte auch eine Kultur der partnerschaftlichen Zusammenar-beit gewährleistet sein (Good Governance). Daher gehört die Entwicklung des richti-gen Governance-Mix, die für den spezifischen Aufgabenkontext bestmögliche Ver-knüpfung hierarchischer, wettbewerblicher und kooperativer Koordinationsprinzipien zu den Kernkompetenzen staatlichen Verwaltungsmanagements, z.B. im Rahmen der Aushandlung von Kontrakten und der Konzeption von Ausschreibungen. Die Analyse der Funktionen der Servicegesellschaften zeigt, dass diese über die rein operative Aufgabenverantwortung hinaus als Ideengeber aktiv an der Weiterentwick-lung der Landesarbeitsmarktpolitik beteiligt sind. Sie übernehmen im Berliner Ak-teursnetzwerk die Rollen eines Netzwerkkoordinators, Brückenbauers und Multi-Level-Brokers und wirken an allen Etappen des Policy- Prozesses mit. Das im Rah-men der Transaktionskostenökonomie à la Williamson konstatierte Kontrollrisiko beim Contracting-Out bestätigt sich angesichts der dichten Verfahren und der Aus-übung der Fachaufsicht durch die Senatsverwaltung nicht. Im Ergebnis liefert die Analyse des Modells der Servicegesellschaften Taxonomien und Indikatorensysteme zur Bewertung der Qualität, Effektivität, Flexibilität, Kontrol-lierbarkeit und Effizienz von Organisationsmodellen für die Implementation arbeits-marktpolitischer Programme.

The analysis of public governance has a high theoretical and practical relevance considering the variety of the organization forms for the implementation of public tasks and the normative demand to the public hand, to identify the best solution. The present work examines the paradigm change in the Berlin employment policy through the involvement of private service providers. The senate initiated in 1991 the foundation of service companies and contracted them with the implementation of the majority of the labour market programs of the Land Berlin. The results of this strategy are discussed on basis of governance approaches and new institution theories, network theory, principal-agent-models and transaction cost economics. The treated range of topics encloses the analysis of the reasons for the contracting of the service companies, the responsibility division between senate and service companies, the tasks and functions of the service companies, the introduced controlling procedures, the transaction costs efficiency and the incentive structures of optional organization and contracting models. The Berlin case study substantiate the high managing responsibility of state actors with initiating appropriate models for the co-productive implementation of employment policy. When specifying the institutional, juridical and financial conditions for the services carried out by private contractors they have to set suitable incentives in terms of quality and efficiency and adequate control systems. At the same time a culture of fair cooperation and partnership should be also guaranteed (Good Governance). Hence, the development of the right governance mix, the best possible combination of hierarchical, competitive and cooperative coordination principles concerning the specific context belongs to the most important competence of public management, e.g., in the framework of bargaining service contracts and designing public tenders. The analysis of the functions of the service companies indicates that these are not only responsible for the implementation of programs but also are active innovators for the advancement of employment policy of the Land Berlin. They take over the roles of a network coordinator and multi-level broker and are involved in all stages of the policy process. The controlling risk of contracting out services which is stated by the transaction cost economics à la Williamson is not confirmed considering the controlling procedures and the exercise of supervision by the senate. In the result the analysis of the model of service companies provides indicator systems for the assessment of the quality, effectiveness, flexibility, controllability and efficiency of organization models for the implementation of labour market programs.