Beschäftigungspotentiale von Geringqualifizierten in Deutschland und Möglichkeiten zu deren Erschließung unter besonderer Berücksichtigung der fiskalischen Auswirkungen

Abstract

Geringqualifizierte gehören mit einer im Vergleich zu Gelernten dreimal höheren qualifikationsspezi-fischen Arbeitslosenquote zu den Hauptproblemgruppen des deutschen Arbeitsmarktes. Das Ziel der Arbeit besteht darin, auf der Grundlage einer arbeitsangebots- und nachfrageseitigen Potentialschät-zung sowie einer eingehenden Analyse der verschiedenen ökonomischen und politischen Ursachen für das enorme Marktungleichgewicht in diesem Segment Lösungswege zur Verbesserung der Beschäfti-gungschancen Geringqualifizierter herauszuarbeiten. Eine Analyse der zahlreichen theoretisch diskutierten und zum Teil praktisch erprobten Ansätze zeigt, dass es sich als äußerst schwierig erweist, ein politisch mehrheitsfähiges konsistentes Konzept zu fin-den, mit dem einen nennenswerter Beitrag zur Lösung der Beschäftigungsprobleme für Geringqualifi-zierte geleistet werden kann. Zugleich wird deutlich, dass nur ein mehrdimensionaler Ansatz zielfüh- rend sein kann, der darauf gerichtet ist, verschiedene der herausgearbeiteten Ursachen für die Beschäf-tigungsprobleme in ihrer Wirkung zumindest abzuschwächen. Auf der Grundlage der vorliegenden empirischen und theoretischen Erkenntnisse wird ein Maßnah-mepaket entwickelt und im Hinblick auf seine fiskalischen und gesamtwirtschaftlichen Wirkungen hin beleuchtet, das geeignet erscheint, einen nennenswerten Impuls zur Verbesserung der Beschäftigungs-chancen Geringqualifizierter zu leisten. Ein erster Komplex der vorgeschlagenen Maßnahmen ist darauf gerichtet, die Fehlanreize innerhalb des Systems der Sozialhilfe abzuschwächen und die Arbeitsanreize zu stärken. Im Kern läuft der Vor-schlag auf die moderate Absenkung der Grundsicherung, verbunden mit einer Absenkung der bisher prohibitiv wirkenden Transferentzugsrate sowie einer Art Beschäftigungsgarantie für die Betroffenen zur Kompensation der Leistungskürzung hinaus. Um die Anreize zu erhöhen und den Adressatenkreis zu erweitern wird das entwickelte Maßnahmepa-ket um ein Element erweitert, mit dem die hohe Abgabenbelastung auf den Faktor Arbeit im Niedrig-lohnsegment abgesenkt wird. Vorgeschlagen wird eine unbefristete Subvention der Arbeitgeber- und Arbeitnehmersozialversicherungsbeiträge auf Stundenlohnbasis für alle Beschäftigungsverhältnisse in einem eng begrenzten Lohnspektrum. Das neue an dem Gesamtvorschlag, dessen Einzelelemente in der einen oder anderen Form in ver-schiedenen Justierungen vielfach bereits theoretisch untersucht und teilweise auch praktisch erprobt wurden, liegt vor allem darin, die Grundsicherungsreform und die Lohnsubvention im Hinblick auf die Wirkung so miteinander zu kombinieren, dass sie sich gegenseitig verstärken. Für die Beurteilung der fiskalischen Effekte der Vorschläge wurden umfangreiche Berechnungen zu den Auswirkungen des Maßnahmepakts vorgenommen, die auf einem dafür entwickelten Modell ba-sieren, welches entsprechende Sensitivitätsanalysen zulässt und auch die Verteilungswirkungen der Be- und Entlastungen auf die unterschiedlichen öffentlichen Haushalte abbildet. Ausgehend von Beschäftigungseffekten, die unter Zugrundelegung zahlreicher vorliegender mikroö-konometrischer Studien zu Arbeitsnachfrage- und -angebotseffekten als realistisch angesehen werden können, zeigt das Ergebnis der Berechnungen, dass das Konzept fiskalisch tragbar ist. Die Analyse möglicher makroökonomischen Wirkungen des Pakets macht zugleich deutlich, dass von der Nachfrage- und der Angebotsseite her positive gesamtwirtschaftliche Impulse geleistet werden können, die für sich genommen zwar nicht ausreichen, die anhaltende Wachstums- und Beschäfti-gungsschwäche zu überwinden, die aber zumindest die strukturellen Rahmenbedingungen für einen beschäftigungswirksamen Aufschwung verbessern können.

Low-skilled workers form one of the main problem groups in the German labour market which is re-flected in a skills-specific unemployment rate three times higher than that of the skilled workforce. The objective of the study is to identify ways of improving employment opportunities for the low-skilled based on estimates of labour supply and demand potential as well as on a detailed analysis of the various economic and political causes of the enormous market disequilibrium in this segment. An analysis of the numerous approaches which have been both theoretically discussed and, to some extent, practically tested, shows that it is extremely difficult to find a consistent solution acceptable to a political majority which can significantly contribute to solving the problem of unemployment of low-skilled workers. At the same time, it is apparent that only a multidimensional approach which will at least help to ease the impact of some of the identified causes of unemployment can be successful. Based on existing empirical and theoretical findings, a catalogue of measures which is seen as appro-priate to stimulating an improvement in the employment opportunities of the low-skilled is drawn up and elucidated as to its fiscal and macroeconomic effects. A first block of the proposed measures focuses on lessening the adverse incentives inherent in the social assistance system while strengthening the incentives to take up work. At its core, the proposal incorporates a moderate reduction in basic social protection coupled with a decrease in the rate at which benefits are being withdrawn, which to date has proved to be prohibitive, as well as a sort of employment guarantee as compensation for those affected by benefit cuts. In order to strengthen incentives and extend its reach, the proposed catalogue of measures is being broadened to encompass a further element aimed at reducing the burden of charges on the factor of labour in the low-wage segment. It is proposed to introduce an open-ended subsidy for the social con-tributions paid by employers and employees on an hourly wage basis for all forms of employment within a narrowly defined wage spectrum. The novelty of the entire proposal (many of whose individual components have already been subjected to a broad range of theoretical examination in one form or another in various settings and, in part, also tested in practice) lies in the fact that the reform of the basic social protection is combined with wage subsidies in such a way as to be mutually reinforcing . Comprehensive calculations have been made to assess the fiscal effects of the catalogue of measures. These calculations were based on a model specifically designed for this purpose which also allows for relevant sensitivity analysis to be carried out as well as showing the distribution effects on revenue and expenditure in the various public budgets. Assuming effects on employment which may be regarded as realistic on the strength of the numerous micro-econometric studies on labour supply and demand effects available, the calculations show that the concept is sustainable in fiscal terms. At the same time, an analysis of possible macroeconomic effects clearly shows that the catalogue of measures can stimulate the economy as a whole in terms of supply and demand. While this by itself is not sufficient to overcome the continuing slump in growth and employment, it can at least improve the structural framework for an upturn in activity leading to the creation of more jobs.