UN peacebuilding - light footprint or friendly takeover?

Abstract

Three empirical questions are asked in the study: First, can one observe a trend of interventions and specifically of the intrusiveness of UN peace missions? Second, if peace missions have become more intrusive over time, is that trend justified and can one find that more intrusive peace missions produce better outcomes in terms of security and statehood? Third, what are the causalities behind the relationship of mission intrusiveness and peacebuilding outcomes? The study is divided into three parts to answer these questions. In the first part, an outline of the evolution of interventions and a detailed descriptive analysis of 22 post-Cold War UN peacebuilding missions reveals that peace missions have generally become more ambitious. Unlike the traditional peacekeeping missions, modern peacebuilding missions not only aim at ending wars but at rebuilding states and reconciling societies. In the second part of the study, data on mission duration, manpower, expenditures, and on the range of tasks and responsibilities taken on by the peacebuilders are collected and analyzed for the sample. These data are then combined into an innovative index for mission intrusiveness. The depiction of the intrusiveness index on a time line reveals that the trend of increasing intrusiveness has reached its peak in the early 2000s with the transitional administrations in Bosnia, East Timor, and Kosovo. The most recent peacebuilding missions have again been smaller in scale and scope. The novelty of this study is that it puts mission intrusiveness into perspective. It is argued that not a certain level of mission intrusiveness per se leads to a certain outcome, but that in order to be successful the mission design has to be the best response to the demands on the ground. What matters is the context in which missions are deployed, meaning the intensity of the previous war, the local demand for peacebuilding, and socio-economic development. A systematic two-step fuzzy set QCA analysis of the sample tests finds that in favorable contexts, missions of low scale (short duration, little manpower and resource endowments) but with high scope (wide-ranging set of tasks and responsibilities) will produce high levels of security and statehood. By contrast, in unfavorable contexts, missions of both high scale and scope will produce peacebuilding failure. It is also found that the demand of the local elites for peacebuilding is a necessary condition for both security and statehood. The third part presents two detailed case studies. In order to find out what role agency plays in the relationship between context, mission design, and outcomes, the case studies look at the interaction processes between international and domestic actors. In Kosovo, the UN interim administration has been successful at building state structures, but this technical focus on formalities has not led to the expected trickle-down effect to foster effective decision-making and create a lively democratic culture. The high level of international oversight and external control of the transition process has impeded local actors from developing political responsibilities. Once the local elites and the people of Kosovo had achieved independence from Serbia in 2008, their demand for an international presence has subsided noticeably. In Liberia, the mission mandate was limited to assisting the Liberian government under President Johnson Sirleaf in its own reconstruction and reform efforts. Despite the lack of local capacities and therefore high aid dependency, the country has made considerable progress due to the high domestic demand for peacebuilding. From the case studies, one can conclude that the impetus for state reconstruction and reconciliation of a society must first and foremost come from the inside and can only be supported from the outside.

In der Dissertation werden drei empirische Fragen beantwortet: Erstens, gibt es einen Trend hin zu immer umfangreicheren UNO-Friedensmissionen? Zweitens, falls so ein Trend zu beobachten ist, sind diese Missionen auch immer erfolgreicher geworden hinsichtlich der Schaffung von Sicherheit und Staatlichkeit und rechtfertigen damit die Fortführung der Entwicklung? Und drittens, welche Kausalmechanismen wirken in der Beziehung zwischen dem Umfang von Friedensmissionen und den erreichten Ergebnissen? Die Arbeit gliedert sich in drei Teile. Der erste Teil umfasst eine Beschreibung der Evolution von Interventionen und eine detaillierte deskriptive Analyse einer Fallauswahl von 22 modernen UNO-Friedensmissionen seit 1990. Man kann zeigen, dass Friedensmissionen generell umfangreicher und ambitionierter geworden sind. Im Gegensatz zu traditionellen peacekeeping-Missionen, versuchen die neueren peacebuilding-Missionen, sowohl Kriege zu beenden, als auch Staaten nach Konflikt wieder aufzubauen und damit zur Versöhnung von Gesellschaften beizutragen. Im zweiten Teil der Arbeit werden Daten zu Missionsdauer, Personalstärke, Kosten und zum Umfang der übernommenen Exekutivaufgaben analysiert. Diese Daten werden zu einem Index ‚intrusiveness’ zusammengefasst. Dieser zeigt, dass der Umfang von Friedensmissionen in den letzten 20 Jahren zunächst zugenommen hat. Diese Entwicklung wurde allerdings nicht fortgesetzt, als die UNO-Übergangsverwaltungen in Bosnien, Ost-Timor und Kosovo nicht wie erwartet erfolgreich waren. Im Anschluss zeigt die Dissertation mit einer zweistufigen Fuzzy-Set-QCA-Analyse der Fallauswahl, dass der Erfolg von Friedensmissionen nicht nur vom Design der Mission abhängig ist, sondern auch vom Kontext. Je weniger intensiv der Krieg war, je höher ökonomisch und sozial entwickelt das Land ist und je größer die lokale Nachfrage nach externer Unterstützung im Friedensprozess ist, desto eher kommt es zu Erfolg hinsichtlich Sicherheit und Staatlichkeit. Unter diesen günstigen Voraussetzungen führt wenig Präsenz (Dauer, Personal, Kosten) in Kombination mit umfangreichen Kompetenzen am ehesten zu Erfolg. Unter ungünstigen Voraussetzungen hingegen führen umfangreiche Missionen zu Misserfolg und unter Umständen zum erneuten Ausbruch von Gewalt. Der dritte Teil der Studie legt zwei Fallstudien vor, um die Ergebnisse der vorherigen Analyse zu ergänzen. Darin werden detailliert die Interaktionsprozesse zwischen externen und lokalen Akteuren untersucht und gezeigt, wie sich der Grad der Einbeziehung lokaler Eliten in den Wiederaufbauprozess auf die Staats- und Friedensbildung auswirkt. Die Fallstudie zur internationalen Übergangverwaltung im Kosovo macht deutlich, dass massives externes Engagement und die Schaffung von nationaler Eigenverantwortung im Wiederaufbau- und Reformprozess gegenläufige Prozesse sind. Die Fallstudie zur Mission in Liberia, die nur ein Unterstützungsmandat hatte, veranschaulicht, dass trotz ungünstiger Voraussetzungen und Abhängigkeit von externer Finanzierung und technischer Unterstützung Erfolg möglich ist, wenn die lokale Nachfrage nach peacebuilding groß ist. Aus beiden Fallstudien lässt sich schlussfolgern, dass UNO- Friedensmissionen zwar lokale Prozesse unterstützen können, der Wunsch nach Frieden und Wiederaufbau aber aus der Gesellschaft selbst kommen muss.