International Legalization as a Challenge for Democratic Participation in International Institutions: The Politics of International Law Using the Example of Biotechnological Patents

Abstract

A deeper understanding of international legalization’s effect on democratic participation in international institutions is urgently needed. Policies that were formerly regulated within the domestic context have been subjected to international law (IL). This has resulted in a growing number of international agreements and bodies. Some of these institutions gained new legal quality in terms of their legal obligations, procedural rules, and dispute settlement. With this trend of growing international legalization, also the normative expectations of IL have increased. In particular the key standard of democratic participation has to be met by international institutions to be considered legitimate in the long run. This crucial relationship between international legalization and democratic participation has been neither systematically theorized nor empirically researched so far. The project forms part of a larger research strand on the interplay between law, politics, and democracy. By introducing a model of legalization’s structure-inherent and actor-dependent effects, I demonstrate that legalization’s costs cause powerful actors to restrict democratic participation in highly legalized international institutions. Only a formalization of membership rules tends to have a positive impact on democratic access. Biotechnological patents serve as field of empirical research. Intellectual property rights (IPRs) have evolved into a resource of enormous economic value and a highly politicized issue area that make democratic participation indispensable. Four subject matters are considered: (1) access and benefit-sharing in the case of genetic resources, (2) protection of traditional knowledge, (3) IP protection of plant varieties, and (4) public health and IP. Six international institutions that address at least one of these issues are analyzed: the (1) Convention on Biological Diversity (CBD), (2) Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), (3) International Union for the Protection of New Varieties of Plant (UPOV), (4) World Health Organization (WHO), (5) World Intellectual Property Organization (WIPO), and the (6) World Trade Organization (WTO). These institutions vary along the legalization dimensions so that the effect of lowly and highly legalized settings on democratic participation in international institutions can be compared. The study contributes to an empirical and normative turn in research on legalization. First, I operationalize the two contested and elusive concepts ‘international legalization’ and ‘international democratic participation’. International legalization encompasses ‘legality’, ‘formalization’, and ‘delegation’. As to the democratic participation of states and non-state actors, I explore who (access) can on what terms (involvement) participate. As democratic standards serve congruence between decision-makers and mostly affected actors as well as contestation in deliberations. I further differentiate if these categories are fulfilled de jure and de facto. Yardsticks are presented in a transparent manner but also systematically applied to empirical cases. The results represent an important empirical foundation to analyze trends in international relations. Second, my framework explains why legalization is currently more prone of becoming an apology of power politics rather than the utopia of an independent normative order. This finding has vital theoretical and policy- relevant implications. Neither scholars nor political actors can naively assume that international legalization is automatically accompanied by international democratization. The apparent allies in the domestic context might become at odds when transferred to the international playing field. Therefore, one has to be aware of the democratic trade-offs that legal commitments can demand.

Ein tiefgründigeres Verständnis des Effektes von internationaler Verrechtlichung auf demokratische Partizipation in internationalen Institutionen ist dringend notwendig. Viele Politikfelder, die einst national reguliert wurden, sind Gegenstand internationalen Rechtes geworden. Dies hat zu einer wachsenden Anzahl internationaler Vereinbarungen und Institutionen geführt. Diese Institutionen haben an rechtsstaatlicher Qualität hinsichtlich der rechtlichen Verbindlichkeit ihrer Vorschriften, ihrer prozeduralen Regeln und Streitbeilegung gewonnen. Mit zunehmender Verrechtlichung sind auch die normativen Erwartungen an internationales Recht gestiegen. Insbesondere der Grundsatz der demokratischen Partizipation muss von internationalen Institutionen eingehalten werden, um auf lange Sicht als legitim erachtet zu werden. Die zentrale Beziehung zwischen internationaler Verrechtlichung und demokratischer Partizipation wurde bislang weder systematisch theoretisch erörtert noch empirisch erforscht. Die Arbeit ist Teil eines größeren Forschungsbereichs, der das Zusammenspiel von Recht, Politik und Demokratie untersucht. Auf der Basis eines Models über die struktur-inhärenten und akteursabhängigen Effekte von Verrechtlichung, zeige ich, dass die Kosten von Verrechtlichung mächtige Staaten dazu veranlassen, demokratische Partizipation in stark verrechtlichten internationalen Institutionen einzuschränken. Lediglich die Formalisierung von Mitgliedschaftsregeln hat tendenziell einen positiven Einfluss auf den demokratischen Zugang. Biotechnologische Patente dienen als empirisches Forschungsfeld. Geistige Eigentumsrechte (IPRs) haben sich zu einer sehr wertvollen ökonomischen Ressource und zugleich einem stark politisierten Feld entwickelt, wodurch demokratische Partizipation in diesem Bereich unverzichtbar geworden ist. Vier Themengebiete werden betrachtet: (1) Zugang und Vorteilsausgleich bei genetischen Ressourcen, (2) Schutz von indigenem Wissen, (3) IP-Schutz von Pflanzenzüchtungen und (4) öffentliches Gesundheitswesen und IP. Sechs internationale Institutionen, die sich mit mindestens einem der Themengebiete befassen, werden untersucht: (1) die Biodiversitätskonvention (CBD), (2), die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), (3) den Internationalen Verband zum Schutz von Pflanzenzüchtungen (UPOV), (4) die Weltgesundheitsorganisation (WHO), (5) die Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) und (6) die Welthandelsorganisation (WTO). Diese Institutionen weisen eine Varianz hinsichtlich der Verrechtlichungsdimensionen auf, so dass der Effekt von schwacher und starker Verrechtlichung auf demokratische Partizipation in internationalen Institutionen verglichen werden kann. Die Studie leistet einen Beitrag zu einer empirischen und normativen Wende in der Verrechtlichungsforschung. Zum einen operationalisiere ich die zwei umkämpften und schwer greifbaren Konzepte ‚internationale Verrechtlichung‘ und ‚internationale demokratische Partizipation‘. Internationale Verrechtlichung umfasst ‚Legalität’, ‚Formalisierung’ und ‚Delegierung’. Hinsichtlich der demokratischer Partizipation von Staaten und nicht-staatlichen Akteuren untersuche ich wer (Zugang) kann auf welche Weise (Mitwirkung) teilnehmen. Als demokratische Standards dienen Kongruenz zwischen Entscheidungsträgern und am stärksten betroffenen Akteuren sowie Kontestation in Diskussionen. Zudem unterscheide ich, ob diese Kriterien de jure und de facto erfüllt werden. Die Bewertungsmaßstäbe werden nicht nur transparent präsentiert, sondern auch systematisch an empirischen Fällen angewendet. Die Ergebnisse bilden ein wichtiges empirisches Fundament, um Trends in internationalen Beziehungen zu analysieren. Zum anderen erklärt mein Forschungsrahmen warum Verrechtlichung gegenwärtig eher dazu tendiert, eine Apologie politischer Macht als die Utopie einer unabhängigen normativen Ordnung zu werden. Dieses Ergebnis hat entscheidende theoretische und politische Konsequenzen. Weder Wissenschaftler noch politische Akteure können naiver Weise annehmen, dass internationale Verrechtlichung automatisch mit einer internationalen Demokratisierung einhergeht. Die offenbar Verbündeten im innerstaatlichen Kontext können auf internationaler Ebene im Konflikt zueinander stehen. Daher ist es wichtig die demokratischen Einschnitte, die rechtliche Verpflichtungen mit sich bringen können, zu kennen.