Politics as Law: Juridified Executive Unilateralism in the Global War on Terror

Abstract

In this dissertation, I examine the Bush administration’s uniquely legal strategy to monopolize policy-making in the Global War on Terror. First, I situate juridified executive unilateralism (JEU) in the context of juridification. I argue that the Watergate Regime (the hypothesized critical juncture), a legislatively imposed quasi-constitutional corrective, formalized previously informally exercised presidential powers, fundamentally affected institutional power relations, altered the concept of legitimacy, and amplified the policy-making potential of legal actors within the Executive Branch. As a result, Watergate created disincentives for inter-branch politics and incentives for conflict resolution with reference to law. I hypothesize that due to the juridification of inter-branch politics, the Office of Legal Counsel’s (OLC) opinions function as a form of quasijudicial legislation that obviates recourse to inter-branch policy processes. In the empirical chapters, I analyze the Bush OLC’s legal memoranda to answer the question whether they qualify as unilateral power tools. Specifically, I examine those legal opinions that laid the foundation of the policy architecture that, in important ways, still governs the conduct of the Global War on Terror. Through a combination of content analysis, process tracing, and legal interpretation, I find that OLC’s legal memoranda had far-reaching policy consequences in both the domestic and foreign realms. In addition, I explore the Bush OLC’s institutional powers jurisprudence as well as its assertions of independent interpretive authority. I conclude that while such legal arguments do not make policy directly, they serve as the legal basis for unilateral executive action, and in many instances successfully establishe quasi-constitutional custom. Having concluded that OLC’s legal opinions constitute policy-making, I provide a typology of the various manifestations of OLC’s quasi-judicial legislation. Also, by examining branch-internal precedent cited in the Bush memos, I find that the Bush OLC’s legal interpretive activity is not sui generis. Therefore, it is a result of structural developments produced by the critical juncture, which an evaluation of JEU markers in pre-Watergate memoranda confirms. In the conclusion, I observe that the case of the Bush administration’s reliance on JEU is alarming proof that the juridification of politics has created an alternative policy-making avenue that, if unchecked, can substitute the rule of law with rule by law.

In dieser Dissertation untersuche ich die einzigartige, rechtliche Strategie der Bush- Administration, die Politik im Globalen Krieg gegen den Terrorismus zu monopolisieren. Zuerst stelle ich den Juridierten Exekutiven Unilateralismus (JEU) in den Kontext der Juridifizierung. Ich argumentiere, dass das Watergate Regime (der hypothetische kritische Knotenpunkt), ein vom Gesetzgeber verordnetes quasi verfassungsmäßiges Korrekturmittel, zuvor informell ausgeübte Präsidialbefugnisse formalisierte, institutionelle Machtverhältnisse grundlegend beeinflusste, den Begriff der Legitimität verändert und das politische Entscheidungspotenzial der juristischen Akteure innerhalb der Exekutive erweitert hat. Watergate schuf damit Hemmnisse für die gewaltenübergreifende Interaktion und Anreize für eine rechtskonforme Konfliktlösung. Meine Hypothese ist, dass die Rechtsgutachten des Office of Legal Counsel (OLC) aufgrund der Verrechtlichung der gewaltenübergreifenden Politik als eine Form der quasi-juristischen Gesetzgebung fungieren und den regulären Rückgriff auf gewaltenübergreifende Interaktionen unnötig machen. In den empirischen Kapiteln analysiere ich die rechtlichen Memoranden des Bush OLC, um die Frage zu beantworten, ob sie als einseitige Machtinstrumente gelten. Konkret untersuche ich diejenigen Rechtsgutachten, die den Grundstein für die politische Architektur gelegt haben, die in wichtiger Hinsicht immer noch die Durchführung des Globalen Krieges gegen den Terrorismus regeln. Durch eine Kombination aus Inhaltsanalyse, Prozessverfolgung und rechtlicher Interpretation stelle ich fest, dass die Rechtsgutachten des OLC weitreichende politische Konsequenzen sowohl im In- als auch im Ausland hatten. Darüber hinaus untersuche ich die Jurisprudenz mit Bezug auf die institutionellen Machtbefugnisse des Bush OLC sowie seine Behauptungen über die eigene unabhängige Interpretationsautorität. Ich komme zu dem Schluss, dass solche Rechtsargumente keine direkte Politik machen, aber als Rechtsgrundlage für einseitige Exekutivmaßnahmen dienen und in vielen Fällen erfolgreich als quasi-konstitutionelle Regeln fungieren. Nachdem ich zu dem Schluss gekommen bin, dass die Rechtsgutachten von OLC politische Entscheidungen darstellen, stelle ich eine Typologie der verschiedenen Erscheinungsformen der quasi-richterlichen Gesetzgebung von OLC vor. Durch die Untersuchung gewalteninterner Präzedenzien, die in den Bush-Memos zitiert werden, wird deutlich, dass die rechtliche Interpretationstätigkeit des Bush OLC nicht sui generis ist. Sie ist daher das Ergebnis struktureller Entwicklungen, die durch den kritischen Zeitpunkt hervorgerufen wurden, was eine Bewertung der JEU-Marker in den Memoranden vor Watergate bestätigt. Abschließend stelle ich fest, dass der Fall der sich auf die JEU verlassenden Bush-Administration ein alarmierender Beweis dafür ist, dass die Verrechtlichung der Politik einen alternativen politischen Weg geschaffen hat, der, wenn er nicht kontrolliert wird, die Rechtsstaatlichkeit unterminiert.