Eutrophication Governance in the Baltic Sea Region: Institutional Interplay and the Problem of Fit

Abstract

Summary in English The Baltic Sea is considered to be “one of the most polluted seas in the world” (BalticStern, 2013: 24). Environmental issues in the Baltic Sea Region are co-governed by different institutions at the global, regional and European levels. Numerous networks and NGOs also support the existing environmental governance. However, the Baltic Sea still faces unresolved environmental issues. Anthropogenic marine eutrophication has increasingly become a major problem for the Baltic Sea Region. Excessive nutrients promote excessive growth of algae and deplete marine waters of available oxygen. Lack of oxygen, in turn causes the death of living organisms, and thus, destroys existing marine ecosystems. As a result of marine eutrophication, seven largest marine dead zones are located in the Baltic Sea. Within the scope of this study, the author observes eutrophication governance in the Baltic Sea Region as consisting of a group of three relevant institutions: the Helsinki Convention, governed by the Helsinki Commission (HELCOM), the Marine Strategy Framework Directive (MSFD), and the Water Framework Directive (WFD). The research question of this dissertation asks the following: how does the institutional interplay between the MSFD, HELCOM and the WFD, and institutional misfit between the Common Agricultural Policy (CAP) of the EU and the marine ecosystem of the Baltic Sea affect eutrophication governance? HELCOM, as a regional environmental regime, has addressed environmental issues in the Baltic Sea Region for more than four decades. It provides ecological, scientific and technical expertise in the field of marine protection. Most of the political decisions on marine eutrophication are made within the HELCOM. The HELCOM’s Baltic Sea Action Plan (BSAP), adopted in 2007, is the main instrument of HELCOM in fighting environmental pollutions. The BSAP is not legally binding. The MSFD is a European directive regulating the marine environment. Both the BSAP and the MSFD are based on the UN CBD Ecosystem Approach. The Ecosystem Approach is a strategy for integrated management of land, water and living resources. The WFD regulates pollution that originates from inland sources and are discharged into rivers, estuaries and coastal areas. The relationship between these institutions is explained using the theory of institutional interplay. Analysis of institutional interplay between HELCOM, the MSFD and the WFD has revealed synergies and disruptions that affected the effectiveness of eutrophication governance. The main cause of eutrophication is agricultural discharge, mainly nitrogen and phosphorus. The success of eutrophication governance also depends on reduction of nutrient discharge from agriculture. The conflict of interests between the CAP and eutrophication governance is analyzed from the theoretical perspective of governance and policy misfit between the CAP and the marine ecosystem of the Baltic Sea. This dissertation mainly focuses on the following aspects: 1\. The interplay between the HELCOM’s BSAP and the MSFD 2\. The interplay between the WFD and the MSFD 3\. The influence of the EU CAP on marine eutrophication The synergy between the HELCOM and the EU MSFD indicates a high level of cooperation and strengthens eutrophication governance. However, the first weakness of this synergetic interplay is the non-legally binding nature of the HELCOM’s BSAP, which stalls its effectiveness. The second weakness is that Russia, even despite its small territorial presence in the Baltic Sea Region, is considered to be the one of the major polluters of the sea (Nechiporuk et al, 2011: 43). However, Russia does not belong to the EU and is not subject to European Union legislation. Currently Russia has a rather tense relationship with the EU, but is ready to cooperate with the regional environmental regime of HELCOM. Thus, HELCOM, even though it is not legally binding, remains the main institution in the region, responsible for environmental cooperation between Russia and the EU. Such cooperation is important for solving marine eutrophication. Both the WFD and the MSFD aim to enhance European water quality. However, the interplay between the MSFD and the WFD is disruptive, which happens rather due to the spatial and implementation overlaps, than due to a difference in general beliefs and perspectives. The MSFD descriptor for eutrophication in coastal water bodies is largely affected by measures taken under the WFD. However, the MSFD is considered by the author of this study as more suited to solve eutrophication in the coastal areas that the WFD. The level of nitrogen causing eutrophication in the coastal waters consequently causes eutrophication in marine waters. Coastal waters represent a continuum of marine waters and cannot be assessed using different criteria. Coastal and offshore areas should not be separated and treated differently by applying different legislation. Another factor that causes disruption is the overlap in the timeframe of implementation of both directives. The WFD allows nation states to extend its implementation till 2027, while the MSFD should be implemented in 2020. If the implementation of the WFD can be prolonged to 2027, then it means that the quality of the coastal waters may remain questionable till 2027. If the state of the marine coastal waters is not good enough, then the state of the marine offshore waters cannot be qualified as good by 2020. A marine ecosystem is one holistic entity, meaning that the quality of the offshore waters cannot reach good environmental status if the coastal waters remain polluted. The spatial and implementation overlaps in the coastal areas weaken decisions of the MSFD. The need to enhance institutional coordination and cooperation between the CAP and eutrophication governance is also discussed in the findings of this study. Recent agricultural reforms have been rather limited and have rather negatively affected environmental protection. It remains to be seen whether current reforms can integrate environmentally friendly elements against the opposition of agricultural lobbies. Overall, one of the main revelations of this dissertation is that despite high institutional density in the region, Baltic Sea eutrophication governance does not have a clear regulatory leader that would take legally binding responsibility for the effective solution of marine eutrophication. There is an urgent need for a legally binding "macro-regional" agreement that would explicitly focus on solutions to the problem of marine eutrophication. This study demonstrates that understanding the mechanisms of institutional interplay is important for the improvement of the decision-making processes of governance.

Summary in German (Zusammenfassung) Die Ostsee gilt als eines der schmutzigsten Meere der Welt (BalticStern, 2013:24). Insbesondere die anthropogene Eutrophierung ist zu einem bedeutenden Umweltproblem geworden . Der Eintrag hoher Nährstoffmengen führt zu übermäßigem Algenwachstum und nachfolgendem Sauerstoffmangel, was ein Absterben lebender Organismen zu Folge hat und letzten Endes das gesamte marine Ökosystem der Ostsee bedroht. Die Umweltprobleme der Ostseeregion werden von verschiedenen Institutionen auf globaler, europäischer und regionaler Ebene gemanagt. Zahlreiche Netzwerke und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) unterstützen die aktuelle Umweltpolitik. Auch wenn in den letzten Jahren vielerlei Maßnahmen ergriffen wurden die Nährstoffzufuhr einzudämmen, hat sich das Problem der Eutrophierung kontinuierlich verschärft. Durch fehlenden Sauerstoff existiert in großen Gebieten der Ostsee kein Leben. Die Helsinki-Kommission (HELCOM) beschäftigt sich als regionale Institution seit vier Jahrzehnten mit den Umweltfragen der Ostseeregion. Sie bietet ökologische, wissenschaftliche und technische Expertise auf dem Gebiet des Meeresschutzes. Politische Entscheidungen hinsichtlich der Eutrophierung werden größtenteils von der HELCOM getroffen. Zur Eindämmung der Ostsee-Eutrophierung spielen die folgenden Regularien eine zentrale Rolle: das Helsinki Abkommen bzw. der Baltic Sea Action Plan (BSAP), verabschiedet von der Helsinki-Kommission (HELCOM), die Meeresstrategie- Rahmenrichtlinie (MSRL) und die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL). Die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie der EU regelt den Schutz und die Erhaltung der Meeresumwelt, die Wasserrahmenrichtlinie die Eindämmung von Verschmutzungen, die vom Festland in Flüsse, Flussmündungen und Küstengebiete eingetragen werden. Sowohl der BSAP als auch die MSRL basieren auf dem Ecosystem-Approach der Konvention über die biologische Vielfalt (United Nations Convention on Biological Diversity, CBD). Der sogenannte ökosystemare Ansatz (Ecosystem Approach) ist eine Strategie des integrierten Managements von Land, Wasser und lebenden Ressourcen. Das Zusammenspiel zwischen HELCOM- Abkommen, Meeresstrategie- und Wasserrahmenrichtlinie ist von komplexer Natur. Vor diesem Hintergrund wurde dieses Zusammenspiel mittels des theoretischen Ansatzes des „institutional interplay“ untersucht. Nach diesem Ansatz werden Wechselwirkungen zwischen zwei oder mehreren Institutionen untersucht, wobei positive Auswirkungen als Synergien, negative als Disruptionen bezeichnet werden. Die Europäische Agrarpolitik und die oben erwähnten Regularien zur Bekämpfung der Ostsee-Eutrophierung verfolgen gegenläufige Ziele. Dieser Aspekt wurde nach dem sogenannten „Misfit-Ansatz“ analysiert. Im Rahmen dieser Arbeit wurden im Wesentlichen folgende Aspekte beleuchtet: 1\. das Zusammenspiel zwischen HELCOM Abkommen bzw. BSAP und MSRL 2\. das Zusammenspiel der Europäischen Direktiven MSRL und WRRL und 3\. die Auswirkungen der Europäischen Agrarpolitik auf die marine Eutrophierung. Der Aktionsplan der HELCOM (BSAP) und die MSRL sind weitestgehend kongruent zueinander. Die Empfehlungen des BSAP sind jedoch speziell auf die Verbesserung der Wasserqualität der Ostsee zugeschnitten und enthalten daher sehr konkrete Empfehlungen die Eutrophierung vor Ort einzudämmen. Problematisch ist allerdings, dass der BSAP – im Gegensatz zur MSRL - keinen rechtsverbindlichen Charakter besitzt und daher bis dato nur in begrenztem Umfang umgesetzt wurde. Russland trägt, trotz seiner geringen territorialen Präsenz in der Ostseeregion, wesentlich zur Verschmutzung der Ostsee bei (Nechiporuk, 2011: 43). Als non-EU Staat muss es den Rechtsvorschriften der EU nicht folgen, ist aber bereit mit der HELCOM zu kooperieren. Die HELCOM ist somit für die Lösung umweltpolitischer Fragestellungen, welche die Ostsee betreffen, von großer Bedeutung. Sowohl die Meeresstrategie- als auch die Wasserrahmenrichtlinie verfolgen das Ziel die Qualität der Gewässer in der EU zu verbessern. Allerdings sind die Richtlinien weder in thematischer (nicht eindeutig abgegrenzte Begrifflichkeiten und Zuständigkeitsbereiche) noch in zeitlicher Sicht streng kongruent zueinander. Das Zusammenspiel ist somit als disruptiv zu werten. Da Küstengebiete primär in den Zuständigkeitsbereich der WRRL fallen, wird die Bewertung der Wasserqualität von Küstengebieten von dieser Direktive vorgenommen, während die Wasserqualität küstenferner Gebiete durch die wesentlich strengeren Regeln der MSRL definiert wird. Diese Ungleichbewertung von Meeresgewässern mindert die Effizienz der MSRL, die speziell auf die erfolgreiche Bekämpfung der Eutrophierung von Meeresgewässern zugeschnitten ist. Marine Ökosysteme sollten obligat ganzheitlich betrachtet werden. Ein weiteres Hindernis stellt die unterschiedliche Implementierungsfrist der beiden Richtlinien dar. Die MSRL ist bis 2020, die WRRL bis spätestens 2027 umzusetzen. Es stellt sich daher die Frage, wie der Zustand der Meere effektiv verbessert werden kann, wenn nicht zeitgleich die Qualität küstennaher Wassergebiete verbessert wird. Der Agrarbereich steht bei der Bekämpfung der Eutrophierung besonders im Fokus da die Eutrophierung hauptsächlich durch die Überdüngung der Landwirtschaft verursacht wird. Die Verbesserung der Wasserqualität hängt somit im Wesentlichen von der Reduzierung des Nährstoffeintrages aus der Landwirtschaft ab. Umweltfreundlichere Agrarreformen sind zwingend erforderlich, da selbst jüngst verabschiedete Reformen nicht zu einer signifikanten Verbesserung der Eutrophierungs-Problematik geführt haben. Es bleibt abzuwarten, ob solche Reformen gegen den Widerstand von Lobbyisten der Agrarpolitik durchgesetzt werden können. Die durchgeführten Analysen zeigen, dass eine zielgerichtete Zusammenarbeit der involvierten Organisationen von herausragender Bedeutung ist und ein rechtsverbindliches makroregionales Abkommen dringend erforderlich ist. Ein solches Abkommen sollte speziell auf die Eutrophierung der Ostsee zugeschnitten sein und konkrete Maßnahmen beinhalten, diese effektiv zu bekämpfen.