Participatory Development and Local Self-Government Reform in Rural India: Case Studies in Rajasthan

Abstract

The concept of 'participatory development' evolved together along with a miscellany of re-lated concepts, especially 'democratic decentralisation', 'good governance' and 'sustainable development'. The concept was found relevant as previous prominent development theories (modernisation theory, dependency theory), characterised by their opposition to each other, proved to be rather impractical when applied to actual development projects because of their macro-economical focus and ideological bias. The field study provided evidence that political and development dynamics at the local often contradict analysis deprived from macro-political assessments and, thus, highly justified the strong empirical approach of this study and its local focus. Personal contacts of individual Panchayat members to influential authorities in administration and politics proved to be of extraordinary importance for mobilising development funds. In a hierarchically organised rural society, vertically constituted personal relations are often more important than existing institutional structures, rules, regulations and procedures. Given the listing of rather vague development function of Panchayats at different levels, it would be difficult to establish evidence that the 73rd Constitutional Amendment and the con-formity legislation of the states were shaped by the principle of subsidiarity. Instead, political considerations played an important role in drafting new legislation at the state level. The local self-government reform impacts positively on the empowerment of Scheduled Castes, Scheduled Tribes and women through the provision of reservation quotas, although the self-controlled and active participation of women remains 'modest'. Elected representa-tives who belong to underprivileged groups receive respect from bureaucrats and higher castes which they would not have otherwise enjoyed. The reform has faced opposition from state level politicians and bureaucrats because they fear losing powers and authorities if Panchayats become more powerful. Panchayats in India do not have a functioning and active lobbying body that has negotiating powers with executive and legislative bodies at the national and state level (seventh conclusion). Panchayats also do not enjoy any substantial co-operation with NGOs at the local level. Findings of the case stud-ies reveal that the work of two respected NGOs is characterised by an inward-looking ap-proach and ignorance towards Panchayat matters. Political parties demonstrate a much greater interest in Panchayat issues. Their activities have an ambivalent effect on the development commitment of Panchayats, but they strengthen the negotiating powers of Panchayats with the bureaucracy. Construction activities are among the top development priorities of Panchayats, because development expectations of villagers concentrate on short-term employment opportunities.

Der Begriff der ‚partizipativen Entwicklung‘ konnte sich in der Entwicklungspolitik im Zu-sammenhang mit anderen Begriffen, speziell ‚demokratische Dezentralisierung‘, ‚Good Governance‘ und ‚nachhaltiger Entwicklung‘ profilieren. Das Konzept stellte sich im Rahmen der Forschungen als sehr relevant heraus, weil sich frühere Theorien (Modernisierungstheorie, Dependenztheorie) doch sehr in Opposition zueinander definieren und aufgrund ihrer norma-tiv aufgeladenen Inhalte und ihres makropolitischen Fokus wenig dazu eignen, lokale Zu-sammenhänge zu begreifen. Die Feldstudie zeigte auf, dass die spezifischen politischen Dynamiken und Entwicklung häu-fig Analysen widersprechen, die makro-politisch ausgerichtete Theorien vermuten lassen. Dies rechtfertigt im Nachhinein den empirischen und lokale fokussierten Ansatz dieser Arbeit nochmals im besonderen Maße. Vor Ort stellte sich heraus, dass die persönliche Beziehungen einzelner Panchayat Mitglieder zu Autoritäten in Politik und Verwaltung von außerordentlich großer Bedeutung sind, um Ressourcen für Entwicklungsvorhaben zu mobilisieren. In einer hierarchisch organisierten Gesellschaft im ländlichen Raum sind also persönliche Beziehungen oft bedeutsamer als insti-tutionelle Strukturen, Regeln, Vorschriften und Verfahren. Der Reform der lokalen Selbstverwaltung in Indien fehlt ein Leitgedanke, der für die Zuord-nung von Funktionen an Panchayat auf verschiedenen Ebenen maßgebend ist. Die Berück-sichtigung des Subsidiaritätsprinzip fand bei der Erstellung der Liste der Kompetenzen und spezifischen Aufgaben von Panchayats auf Kreis-, Block- und Dorfebene offensichtlich wenig Beachtung. Politische Faktoren hatten dagegen offensichtlich einen Einfluss. Die Reform der lokalen Selbstverwaltung bzw. die Quotenregelungen haben sich positiv auf das empowerment von Kastenlosen, Unterkasten und Frauen ausgewirkt, obwohl gerade die Frauen meist nicht eigeninitiativ handeln, sondern ihre Entscheidungen im Familienumfeld vorbereitet werden. Immerhin, die benachteiligten Gruppen, sofern sie über ein Wahlamt ver-fügen, erhalten nun mehr Respekt von Bürokraten und höheren Kasten als vor der Reform. Die Reform traf auf Widerstand von Politikern und Entscheidungsträgern in der Verwaltung auf der Ebene der Bundesstaaten, weil diese keine Befugnisse an die neu gewählten nachge-ordneten Regierungsebenen abgeben wollen. Die Panchayats in Indien verfügen noch über keinen funktionierenden Dachverband, der ihre Interessen gegenüber exekutiven oder legisla-tiven Organen auf nationaler und bundesstaatlicher Ebene vertreten könnte. Die Panchayats arbeiten kaum mit Nicht-Regierungsorganisationen (NRO) zusammen, ein möglicherweise für internationale Experten überraschendes Ergebnis meiner Forschungen. Die NRO sind stark mit ihren eigenen Agenden und Zielgruppen befasst und tendieren dazu, die Panchayats zu ignorieren. Die politischen Parteien wenden sich hingegen den Panchayats zu. Die Arbeit der politischen Parteien hat einen ambivalenten Effekt im Hinblick auf die Stärkung der dritten Regierungsebene in Indien, aber sie stärkt die Panchayats gegenüber der lokalen Bürokratie. Bautätigkeiten gehören zu den Prioritäten der Entwicklungsarbeit der Panchayats. Dies bestätigt die Annahme, dass sich die Erwartungen der Dorfbewohner, spezi-ell in ärmeren Gegenden, auf kurzfristige Entwicklungsziele konzentrieren.