Die Europäisierung der Beschäftigungspolitik in Mittel- und Osteuropa vor dem EU-Beitritt: Anpassungsprozesse in Tschechien

Abstract

Die Dissertation untersucht die Europäisierung der Beschäftigungspolitik in Mittel- und Osteuropa vor dem EU-Beitritt am Beispiel der Tschechischen Republik. Sie basiert auf einer um Aspekte des Europäisierungsansatzes erweiterte Policy-Analyse. Nachdem zunächst die Strukturen und Charakteristika der EU-Beschäftigungspolitik herausgearbeitet werden, werden die spezifischen beschäftigungspolitischen Probleme der Transformationsländer dargelegt und für Tschechien konkretisiert. Die Mechanismen und Ergebnisse der beschäftigungspolitischen Europäisierung in Tschechien in der Phase der intensivierten Heranführung an die EU 1998-2004 stehen im Mittelpunkt der empirischen Analyse, wobei drei Anpassungsprozesse verglichen werden: die Übernahme arbeitsrechtlicher EU-Richtlinien, die Vorbereitung auf die Teilnahme an der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) und die Vorbereitung auf die Teilnahme am Europäischen Sozialfonds (ESF). Der theoretische Beitrag der Arbeit liegt vor allem in der Entwicklung und Überprüfung eines konzeptionellen Rahmens zum Vergleich von Anpassungsprozessen an unterschiedliche Typen von EU-Regulierung (EU- Richtlinien, offene Methode der Koordinierung und EU-Verordnungen). Die Arbeit geht davon aus, dass verschiedene Regulierungstypen verschiedene Formen der Implementation implizieren und daher jeweils unterschiedliche Europäisierungsmechanismen dominieren (institutionelle, strukturelle bzw. kognitive Europäisierung). Deshalb haben auch verschiedene in der Literatur diskutierte Einflussfaktoren auf die Europäisierungsprozesse (institutioneller misfit, nationale Akteurskonstellationen bzw. Positionen einzelner Akteure) je unterschiedliche Relevanz. Insbesondere wird erwartet, dass institutioneller misfit vor allem in Fällen bedeutsam ist, in denen nationale Entscheidungsprozesse für die Implementation wenig Bedeutung haben (d.h. im Fall direkt verbindlicher EU-Regulierung wie Verordnungen). In den meisten (anderen) Fällen hat jedoch die Struktur des nationalen Politikfeldes entscheidenden Einfluss auf Verlauf und Ergebnisse der Europäisierungsprozesse, also z.B. im Fall der Übernahme von EU-Richtlinien, die praktisch einen Input in den nationalen Entscheidungsprozess darstellen. Darüber hinaus spielen kognitive Europäisierungsmechanismen vor allem bei der Implementation des unverbindlichen EU soft law eine wichtige Rolle. Die Beitrittssituation modifiziert die Bedeutung dieser Europäisierungsmechanismen in den einzelnen Bereichen der EU-Regulierung, weil die Implementation in den Beitrittsländern durch die spezifische Ausformung des Konditionalitätsregimes überformt wird. Empirisch basiert die Untersuchung auf Literaturstudien, Dokumentenanalysen und 19 Experteninterviews. Der empirische Teil der Arbeit beginnt mit einem Überblick über die Ausgangssituation der tschechischen Beschäftigungspolitik vor Beginn der intensivierten Heranführungsstrategie der EU 1998. Anschließend werden die beschäftigungspolitischen Anpassungsschritte in Vorbereitung auf den EU-Beitritt dargestellt und schließlich für die genannten drei Fälle im Detail nachvollzogen. Der abschließende Vergleich der verschiedenen Europäisierungsprozesse zeigt, dass zum einen institutionelle Europäisierungsmechanismen im Bereich des verbindlichen EU-Rechts (Richtlinien und Verordnungen) angesichts des Konditionalitätsregimes dominierten, während im Fall der Vorbereitung auf die EBS kognitive Mechanismen eine wichtige Rolle spielten. Nichtsdestotrotz zeigen sich auch verschiedene Elemente struktureller Europäisierungsprozesse, insbesondere hinsichtlich der Stärkung bestimmter Akteure, wie der Sozialpartner und des Arbeitsministeriums, im nationalen Politikfeld.

The study is analysing the Europeanisation of employment policy in Central and Eastern Europe in the process of preparing for accession to the European Union, focussing in particular on the example of the Czech Republic. It thereby uses an extended policy analysis based on the theoretical background provided by the Europeanisation approach. After explaining the structure and characteristics of the European employment policy area, the thesis is specifying the employment policy problems of transformation countries and is then concentrating on the Czech situation. The mechanisms and effects of Europeanisation of the Czech employment policy between 1998 and 2004 are studied in detail, comparing three Europeanisation processes concerning the transposition of labour directives, the preparation for participation in the European Employment Strategy (EES) and the preparation for participation in the European Social Fund (ESF). The main theoretical contribution of the thesis concerns the development and test of a conceptual framework for comparing different types of Europeanisation processes connected to different types of EU policy instruments (namely directives, the Open Method of Coordination, and ESF regulations). It is assumed, that the different instruments comprise different modes of implementing these policies in the Member (and accession) states. Certain types of Europeanisation mechanisms identified in the literature, namely institutional, structural and cognitive Europeanisation, are more likely to dominate the adaptation processes in one case or another, and therefore also the the relevance of influencing factors like institutional misfit, national actor constellations and individual actors’ positions is varying according to the type of policy to be implemented. Specifically, institutional misfit should be most relevant in cases where national decision making processes do not play a major role in the implementation process (i.e. in the case of directly binding EU law such as regulations). In all other cases, the structure of the national policy arena is more relevant for the Europeanisation processes and outputs, such as in particular with the transposition of EU directives. Cognitive Europeanisation processes and therefore the (change of) positions of (dominant) political actors are expected to play a particular strong role in the case of implementing non-binding EU soft law. For the accession countries modifications of these adaptation mechanisms due to the specific pre-accession strategy (“conditionality regime”) of the EU have to be considered, too. Empirically, the study is based on a literature review, analyses of documents and 19 expert interviews. The empirical part starts with an analysis of the situation of the Czech employment policy before the beginning of the pre- accession strategy of the EU in 1998. It then explains the adaptation processes in the framework of the pre-accession strategy and traces them in detail for the three areas to be compared. The results show, that in the case of the transposition of EU labour directives, which were in the core of the EU’s conditionality regime, institutional Europeanisation mechanisms played a major role. Also in the case of adaptation to the ESF institutional mechanisms were dominating, whereas in the case of preparation for the EES, cognitive Europeanisation was of greatest importance. Nevertheless, some structural effects can be observed, too, in particular the empowerment of certain national actors such as the social partners and the Ministry of Labour and Social Affairs.