Resolving Goal Conflicts in the Middle East: the EU and China in Comparison

Abstract

This dissertation seeks to answer the general research question of how international actors handle goal conflicts in their foreign policy-making and how their strategies can be explained. Choosing the EU’s and China’s Middle East policies as two most different cases for comparison, this study examines the paths taken by the two actors to deal with the security-normative, security-economic and economic-normative goal conflicts in Egypt and Iran. It demonstrates that the EU and China, notwithstanding their differences in various respects, turned out to take similar measures to arrange incompatible goals in the two target states. In Egypt before, during and after the Arab uprisings, both actors tried to prioritize the security goal of preserving local stability and authoritarian order over their economic and normative pursuits. When dealing with Iran during the nuclear crisis, both actors placed their economic interests ahead of the nuclear issue—and ahead of one’s normative agenda, as for the case of the EU. By adopting the most different systems method, this thesis argues that the variations between the EU and China in terms of sovereignty, regime type, political ideology, policy-making mechanism, etc. fail to account for the similar strategies adopted by the two actors to resolve goal conflicts. Nevertheless, while the most different systems design allows me to eliminate irrelevant independent variables, I find it difficult to rely on this method alone to determine the causal mechanism behind the two actors’ similar foreign policy decisions. Consequently, this study uses the most different research design in conjunction with theory testing. Drawing on the neorealist, bureaucratic politics, and constructivist approaches to Foreign Policy Analysis, it develops theoretical predictions on how goal conflicts would be resolved and tests them against the empirical findings made on the EU’s and China’s Egypt and Iran policy-making. The testing of theoretical predictions proves that none of the three approaches are sufficient to explain the choices made by the EU and China to tackle goal conflicts. Instead, this thesis refers to domestic politics as a fourth and better account of the two actors’ foreign policy decisions. It demonstrates that the EU’s and China’s solutions to goal conflicts, though bearing similarities, were formulated according to different calculations, which need to be traced in the domestic developments of each actor. In Egypt, the EU prioritized preserving authoritarian order and sidelined its normative agenda because many member states, especially those in the south, worried about public security in their homeland once the Middle East was in chaos. They therefore needed a strong Egyptian leadership to cooperate with on addressing cross-border problems such as refugee flows, illegal migration and the proliferation of terrorism. This empirical finding seems to confirm the neorealist prediction. However, a second look at the case reveals that the security concerns of EU member states do not fit in with the neorealists’ narrow definition of national interests. During the Arab revolts, China also defended authoritarian stability in Egypt, even though such a decision jeopardized China’s economic interests and offset its efforts to promote the norm of non-interference. Unlike the EU, however, China’s decision was made primarily due to the leaders’ concerns about regime security such as preserving Xinjiang’s stability and preventing the spread of insurgencies like the Arab Spring to China, especially during the leadership transition of 2011-13. Similarly, when it came to Iran, the EU prioritized the goal of protecting economic interests over introducing severe sanctions to curb Iran’s nuclear ambition and its human rights abuse. This was because member state governments, in light of the eurozone crisis and oil price surges, had real concerns about the negative impact of sanctions on their economies. In comparison to the EU, China also placed a strong emphasis on maintaining economic ties with Iran during the nuclear crisis but for different reasons. This policy, while contributing to China’s economic interests in general, mainly served the government’s goal of backing Iran during the Arab revolts and obstructing the Western attempt at regime change, which was perceived by Beijing as a threat to domestic stability.

Die vorliegende Arbeit sucht Antworten darauf, wie internationale Akteure Zielkonflikte in der Gestaltung ihrer Außenpolitik angehen und wie sich ihre Strategien erklären lassen. Am Beispiel der sehr unterschiedlichen Nahost- Politik der EU und Chinas werden die Wege untersucht, die beide Akteure einschlagen, um mit den Zielkonflikten umzugehen, die sich im Spannungsfeld von Werten, Sicherheit und Wirtschaft in den Beziehungen zu Ägypten und Iran ergeben. Es wird aufgezeigt, dass die EU und China trotz aller Unterschiede ähnlich Strategien im Umgang mit unvereinbaren Zielen in den beiden Staaten angewandt haben. In Ägypten haben beide Akteure vor, während und nach den Unruhen des Arabischen Frühlings den Sicherheitsinteressen, dem Erhalt regionaler Stabilität und auch autoritärer Ordnung den Vorrang gegeben vor normativen und Wirtschaftsinteressen. Im Umgang mit Iran in der Nuklearkrise haben beide vorrangig Wirtschaftsinteressen verfolgt, die EU auch noch vor ihrer normativen Agenda. Auf Grundlage der Differenzmethode will diese Arbeit zeigen, dass die systemischen Unterschiede zwischen der EU und China etwa in Fragen von Souveränität, Regierungsform, politischer Ideologie, politischer Entscheidungsfindung etc. keinen Einfluss haben, auf die von beiden Akteuren gewählten ähnlichen Strategien im Umgang mit Zielkonflikten. Aber auch wenn es die Differenzmethode erlaubt, irrelevante Faktoren auszublenden, so bleibt es doch schwierig, allein mit dieser Methode diejenigen Mechanismen zu bestimmen, welche dazu führen, dass beide Akteure zu ähnlichen außenpolitischen Entscheidungen finden. Von daher verknüpft diese Untersuchung die Differenzmethode mit theoretischer Überprüfung. Auf der Grundlage neorealistischer, administrativer und konstruktivistischer Ansätze der Analyse auswärtiger Politik wird theoretisch hergeleitet, welche Lösungsansätze von Zielkonflikten zu erwarten wären. Diese werden dann verglichen mit der empirischen Betrachtung der von der EU und China in Ägypten und Iran angewandten Politik. Die Analyse wird zeigen, dass keiner der drei genannten Ansätze ausreicht, die politische Entscheidungsfindung der EU und Chinas im Umgang mit Zielkonflikten zu erklären. Die vorliegende Arbeit identifiziert Innenpolitik als vierten und wichtigsten Faktor, der die Außenpolitik der beiden Akteure bestimmt. Es wird gezeigt, dass bei aller Ähnlichkeit im Ergebnis, China und die EU ihre Lösungen für Zielkonflikte auf der Grundlage unterschiedlicher Überlegungen entwickelten, die jeweils innenpolitisch motiviert waren. In Ägypten stellte die EU ihre Werte hintan und gab dem Erhalt des authoritären Regimes den Vorrang. Eine Reihe von Mitgliedstaaten, vor allem im Süden, sahen die Notwendigkeit einer starken politischen Führung in Ägypten, um mit den grenzüberschreitenden Problemen fertigzuwerden, etwa der Flüchtlingskrise und der Eindämmung des Terrorismus. Diese Beobachtung scheint übereinzustimmen mit einer neorealistischen Projektion. Bei näherer Betrachtung allerdings zeigt sich, dass die Sicherheitsbedenken der EU Mitgliedstaaten über die enge Definition nationale Interessen der Neorealisten hinausgehen. Auch China stützte während der arabischen Unruhen das authoritäre Regime in Ägypten, obschon es damit seine wirtschaftlichen Interessen gefährdete und das sonst hochgehaltene Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten verletzte. Anders als die EU handelte China aus der Sorge seiner Führung um die Stabilität des eigenen Regimes, insbesondere in Xinjiang und dem Wunsch, ähnliche Unruhen zu unterbinden, vor allem während des Führungswechsels 2011 - 13. Auch im Umgang mit dem Iran waren es vor allem wirtschaftliche Interessen, die die EU davon abhielten, sich in der Nuklearkrise oder im Interesse der Menschenrechte für stärkere Sanktionen einzusetzen. Angesichts der Krise in der Eurozone und steigender Ölpreise überwog in den Mitgliedstaaten die Furcht vor den negativen Auswirkungen härterer Sanktionen auf ihre eigene Wirtschaft. China setzte ebenfalls viel daran, seine wirtschaftlichen Beziehungen mit Iran während der Nuklearkrise aufrechtzuerhalten, aber aus anderen Gründen als die EU. China ging es weniger um seine eigenen wirtschaftlichen Interessen, als darum, den Iran während der arabischen Unruhen zu stärken und damit den Versuch des Westens zu unterlaufen, hier einen Regimewechsel herbeizuführen, den China wiederum als Gefahr für seine eigene Stabilität sah.