Die Studie untersucht die Effektivität internationaler Abkommen und Regelungen zum Umweltschutz beim Seetransport von Mineralöl (Erdöl). Begleitumstände und internationale Rechtsgrundlagen für die Umweltpolitik in diesem Feld werden dargestellt, direkte und indirekte Folgen der Politikinstrumente diskutiert. Obwohl die erklärten Ziele – die Eliminierung des bewußten und die Minimierung des unfallbedingten Eintrags von Mineralöl in die Meere – nicht erreicht wurden, kann doch von einem umweltpolitischen Erfolg gesprochen werden. Derzeit stehen die mit Gefälligkeitsflaggen verbundenen Probleme und Beschränkun-gen der Befugnisse und Zuständigkeiten der International Maritime Organization (IMO) der Vereinten Nationen effektiveren Politikinstrumenten zum Meeresumweltschutz entgegen. Die Analyse schließt mit Vorschlägen zur Politikrevision. Vorgeschlagen wird die Stärkung umweltbewußter Küstenstaaten im politischen Regime durch Einschränkung des Einflusses der Gefälligkeitsflaggen-Staaten und der Umbau der IMO in eine UN- Sonderorganisation zum Meeresumweltschutz auf See und maritimer Angelegenheiten. Wir danken Frank Biermann für Verbesserungsvorschläge zum ersten Entwurf dieses Aufsatzes und Manfred Binder für die kritische Durchsicht.

Der Zustand von Natur und Landschaft in Deutschland ist nach wie vor besorgniserregend: Landschaftsverarmung, Biotopschwund und der Rückgang der Artenvielfalt sind dringende, zu lösende Probleme. Bestehende Schutzansätze haben sich als wenig wirkungsvoll erwiesen, es bedarf einer grundlegenden Modernisierung der Naturschutzpolitik: Naturschutz darf nicht mehr nur wie bisher in wenigen Schutzgebieten stattfinden, sondern muß nutzungsintegriert und präventiv auf der Gesamtfläche erfolgen. Hierfür kommt einer Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) wichtige Bedeutung zu. Dieses Reformvorhaben ist in den letzten drei Legislaturperioden aber regelmäßig an heftigen Interessenkonflikten zwischen Bund und Ländern, Parteien und Interessenverbänden gescheitert. Gegenwärtig erfolgt schon der vierte Anlauf, das BNatSchG grundlegend zu novellieren. In dieser Studie werden anhand einer detaillierten Analyse des Politikformulierungs- und Entscheidungsprozesses zur Novellierung des BNatSchG in der letzten und gegenwärtigen Legislaturperiode bestehende Restriktionen einer Neuorientierung in der Naturschutzpolitik in Deutschland analysiert.

Im Mittelpunkt der Ausführungen in diesem Kapitel steht die Frage, welchen Beitrag eine strategische nationale Umweltplanung zu Innovationen und Pfadveränderungen in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung liefern kann. Eine am Leitbild der nachhaltigen Entwicklung ausgerichtete Umweltpolitik kann vor diesem Hintergrund als politische Langfriststrategie betrachtet werden, „die auf langfristig ökologisch kritische Akkumulationseffekte ausgerichtet ist“ (Jänicke/ Jörgens/Koll 2000: 224). Eine strategische Umweltplanung zielt auf die Lösung der „schleichenden“ langfristigen Umweltprobleme, die gekennzeichnet sind durch eine geringe direkte Wahrnehmbarkeit und fehlende technische Standardlösungen, und denen mit nachsorgenden Maßnahmen nur unzureichend begegnet werden kann. Dabei gilt es, „stets die ökonomischen und sozialen Implikationen umweltpolitischer Maßnahmen und damit alle drei Dimensionen der nachhaltigen Entwicklung (zu) berücksichtigen“ (Schuster 2000: 154). Aus diesem Grund werden im folgenden die Begriffe „Nationaler Umweltplan“ und „Nachhaltigkeitsstrategie“ weitgehend synonym gebraucht. Zentrales Element einer Strategie nachhaltiger Entwicklung ist die Formulierung langfristiger Ziele und deren Operationalisierung in mittel- und kurzfristigen Handlungszielen (OECD 1995, Jänicke 2000). „Anstatt wie bisher vage Ziele mit konkreten Instrumenten umzusetzen, versucht die strategische Umweltplanung, konkrete und anspruchsvolle Ziele mit flexiblen Mitteln zu erreichen“ (Jänicke/Jörgens/Koll 2000: 225). Neben einer verbesserten Überprüfbarkeit der Zielerreichung und der Konkretisierung des umweltpolitischen Aufgabenpensums wird in der Literatur die potentiell innovationsfördernde Wirkung dieses Ansatzes betont (Jänicke 2000, Fiorino 2000). Die Auffassung, dass Umweltinnovationen in den Mittelpunkt einer Nachhaltigkeitsstrategie gehören, und „verbindliche Umweltziele die Entwicklung umweltfreundlicher, rohstoffeffizienter Produkte, Verfahren und Dienstleistungen fördern“ (Hustedt 2000: 178), ist vielfach vertreten worden. Der Innovationsbegriff wird hierbei vorrangig in Form des technikbezogenen Konzeptes ökologischer Modernisierung gebraucht. Unter ökologischer Modernisierung wird dabei das große Segment möglicher Umweltverbesserung durch technischen Fortschritt jenseits von bloß nachgeschalteten Technologien verstanden (Jänicke 2001). Das Verhältnis von Umweltplanung und technologischer Innovation besticht dabei vor allem durch die Komplexität der Thematik und eine Vielzahl kontextueller Faktoren erschweren die Evaluation der Beziehung (Fiorino 2000: 147). Als besonders relevant für die Innovationswirkungen von Nachhaltigkeitsstrategien werden vor allem die umweltpolitischen Zielvorgaben und zusätzlich entstehenden Dialogstrukturen und Informationsnetzwerke hervorgehoben (Fiorino 2000, Jänicke 1997). In den weiteren Kapiteln sollen die internationalen Erfahrungen mit Nachhaltigkeitsstrategien und ihren potentiellen Innovationswirkungen exemplarisch analysiert werden. Dazu wird im nächsten Kapitel zunächst ein kurzer Überblick über die Entwicklung von nationalen Umweltplänen und Nachhaltigkeitsstrategien gegeben. In Kapitel 2.3 werden die politischen und wirtschaftlich- technologischen Innovations- und Modernisierungspotentiale nationaler Umweltplanung dargestellt. Die Kapitel 2.4 und 2.5 beschäftigen sich anschließend mit den Strukturen und Prozessen nationaler Umweltplanung sowie den Zielstrukturen. In Kapitel 2.6 werden dann, anhand der niederländischen Umweltpolitikpläne und der britischen Nachhaltigkeitsstrategien, zwei internationale Fallbeispiele fortgeschrittener nationaler Umweltplanung eingehender auf ihre Innovationswirkungen untersucht und die Ergebnisse in Kapitel 2.7 zusammengefasst. Das Kapitel 2.8 beschreibt dann vor diesem Hintergrund den Stand der Entwicklung zur Nachhaltigkeitsstrategie in Deutschland, unter besonderer Berücksichtigung des nationalen CO2- Minderungsziels als gesonderte Form einer zielorientierten Langfriststrategie. Abschließend befasst sich Kapitel 2.9 mit den Restriktionen, denen Wirkungsanalysen nationaler Umweltplanung unterworfen sind.

Dieser Aufsatz setzt sich mit einer von der Policy-Transfer-Forschung bisher vernachlässigten Seite des Phänomens – dem erzwungenen Transfer auseinander. „Konditionalität“ der Leistungsvergabe bildet in einer global vernetzten, aber asymmetrisch interdependenten Staatenwelt einen wichtigen Bestandteil des Handlungsrepertoirs internationaler Organisationen und mächtiger Staaten zur Verbreitung politischer Instrumente, Programme und Ansätze. Im Mittelpunkt dieses Aufsatzes steht die Erörterung der Frage, ob der Transfer von Politikinhalten, die im importierenden Land nicht nachgefragt wurden, zur Zielerreichung der absichtvoll handelnden Politikexporteure beitragen wird.

Das Bundeskabinett hat am 26. Juli 2000 den vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgelegten Zwischenbericht zum nationalen Klimaschutzprogramm verabschiedet und seine Absicht bekundet, die Förderung der Stromerzeugung in Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen (KWK) gesetzlich zu regeln. Bis Ende 2000 will die Bundesregierung Eckpunkte einer Quotenregelung zum Ausbau der KWK vorlegen. Ziel ist eine Minderung der CO2-Emissionen in einer Größenordnung von 10 Mio. Tonnen bis 2005 bzw. 23 Mio. Tonnen bis 2010. Das Gesetzgebungsverfahren soll spätestens Mitte 2001 abgeschlossen werden. Derzeit sind Entwürfe in Vorbereitung, die ein Fördermodell auf der Basis eines Zertifikatshandels aufbauen sollen. Damit soll ein marktorientiertes Instrument zur Mengensteuerung in der Umweltpolitik aufgegriffen werden, das aus einer intensiven akademischen Debatte hervorgegangen und in jüngster Zeit bereits häufiger praktisch angewendet worden ist. International bestehende Erfahrungen und zahlreiche detaillierte Entwürfe zu geplanten Modellen legen es nahe, diese für die Gestaltung der rechtlichen und institutionellen Verankerung eines KWKZertifikatemodells nutzbar zu machen. Aus ihnen lassen sich Rückschlüsse auf die Erfolgsbedingungen eines funktionsfähigen Handelssystems ziehen, und wichtige Hinweise auf Detailfragen der Gesetzesgestaltung und Implementation sowie die Rahmengestaltung des Handelsmarktes ableiten. Die Modelle des Zertifikatshandels finden in unterschiedlichen Politikfeldern Anwendung. Sie betreffen u.a. die Regulierung klassischer Luftschadstoffe über Emissionsrechtehandel, der mit großen Variationen auf regionaler und nationaler Ebene und am ausgeprägtesten in den USA anzutreffen ist. Aber auch internationale Wirkungsbereiche sind in der Diskussion: gegenwärtig wird u.a. von Großbritannien ein Zertifikatsystem für Treibhausgasemissionen ausgearbeitet, das mittelfristig den Handel über die Grenzen hinweg vorsieht. Grundlage dieser Systeme ist jeweils eine festgelegte Emissionsobergrenze, über die hinaus keine Zertifikate in Umlauf gebracht werden. Funktion des Zertifikatsmarktes ist jeweils die effizienteste Verteilung dieser Höchstmenge unter den Emittenten (Höchstmengensteuerungsmodell oder engl. „cap and trade“). Ein weiterer Anwendungsbereich ist der Stromsektor, wo sich aufgrund der Liberalisierung der Märkte traditionelle Preissteuerungsansätze zur umweltpolitisch gewünschten Förderung von emissionsarmen Erzeugungstechniken (oder zur Verwirklichung sozialpolitischer Ziele) nicht mehr im gewohnten Umfang weiterführen oder durchsetzen lassen. Deshalb sollen die notwendigen Zusatzkosten nicht mehr über feste Einspeisevergütungen sondern durch handelbare Zertifikate, etwa für grünen oder KWK-Strom, gedeckt werden. Indem Stromverbraucher oder Verteiler zum Erwerb einer festgesetzten Anzahl an Zertifikaten verpflichtet werden, soll ein Mindestanteil der regulierten Energieträger an der Stromerzeugung gesichert werden (Mindestmengensteuerung). Die vorliegende Untersuchung beschränkt sich auf vier Zertifikathandelsmodelle: den SO2-Emissionshandel in den USA,1 das Handelsmodell für Klimagasemissionen, das ab April 2001 in Großbritannien beginnen soll1 sowie die Handelssysteme für grünen Strom, die in den Niederlanden2 und Dänemark2 etabliert bzw. durch das Parlament verabschiedet wurden. Die Darstellung gibt jeweils einen zusammenfassenden Überblick über die Grundzüge der Modelle. In den sich anschließenden analytischen Teilen werden einzelne Aspekte genauer beleuchtet. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Frühphase der Implementation, auf der Gestaltung des Zertifikatshandels sowie auf einer Bewertung der ökonomischen Effizienz und ökologischen Treffsicherheit des Systems insgesamt. Auf dieser Grundlage sollen in einem letzten Kapitel Kriterien für die Ausgestaltung von Mengenssteuerungssystemen abgeleitet werden.