Brazilian Federalism as Polity, Politics and Beyond: Examining Primary Education with Case Studies in Ceará and Pernambuco

Abstract

Many studies about federalism entirely focus on federalism as a polity, considering it as a static system of institutional rules and normative settings. William Rieker, the founding father of federalism, even thought in 1969 that “Federalism is at most an intervening and relatively unimportant variable”. Yet, it is without doubt that the institutional set-up of federalism plays an important role for the outcome of a policy. The common vision about federalism as an institutional set-up considers federalism seldom as a dynamic system of political relationships and networks. A focus on the political process leading to policy outcomes in federalism, as well as how the political interactions or politics are intertwined with federal institutions, will provide a much more comprehensive explanation about how policy outcomes are achieved. This is precisely what this dissertation is about. The main argument is that federalism needs a much more political reading to understand the policy outcomes it generates; federalism is much more than an institutional arrangement or a polity. Using the empirical case of Brazil and its northeastern states Ceará and Pernambuco for two, most-similar case studies in primary education, it is assumed that the way in which federal institutions form education policy and quality is greatly determined by political relations and networks of various actors conditioned by this federal framework. Presupposing an intertwining (and not separation in) of polity and politics-factors in federalism, the main hypothesis of this dissertation assumes that different quality outcomes in primary education (as measured by students’ performance) exist even in similar states in Brazil because the country’s federal framework does not exclude that political relationships have constraining or enabling effects on institutions. The dissertation investigates in seven chapters why and how different education quality is delivered in both cases, comparing how educational initiatives of both states in the time-frame 1995-2010 strengthened or weekend Brazil’s “collaborative” federal framework in education policy. The studied cases of the federal states of Ceará and Pernambuco show how each one responds to the challenges of a federal framework that is not sufficient to provide education quality in a universal way as proclaimed by the Brazilian Constitution. Depending on the specific context, the framework gives too much leeway to political actors (hereby including not only politicians and civil society organizations, but also employees of the public administration and state and municipal governments as such), opening many spaces for formal, informal and other types of behaviors lying in between. Both empirical cases reveal a different composition of political and institutional factors that explain educational outcomes and how these came about. At the same time, they reveal how closely intertwined institutional and political factors are, and that these can often not be thought independently from each other, contrary to what much research on federalism proposes.

Viele Föderalismusstudien definieren Föderalismus als Polity, und eher als ein statisches System institutioneller Regeln und normativer Einstellungen. William Rieker, der Gründungsvater der Föderalismustheorie, dachte sogar im Jahr 1969, dass “Föderalismus höchstens eine intervenierende, und relativ unwichtige Variable” sei. Jedoch ist es zweifelsohne, dass die institutionelle Struktur des Föderalismus eine wichtige Rolle für Politikergebnisse spielt. Diese gängige wissenschaftliche Meinung über Föderalismus als institutionelle Struktur (polity) verdeckt den Blick auf Föderalismus als ein dynamisches System der politischen Beziehungen und Netzwerke (politics). Den Blick aber auf den politischen Prozess zu richten, und zu untersuchen, was genau zu Politikergebnissen in föderalen Systemen führt, und wie politische Wechselwirkungen von Politics mit den Institutionen des Föderalismus verflochten sind, wird zu einer viel umfassenderen Erklärung darüber führen, wie Politikergebnisse zustande kommen. Das ist das Thema dieser Dissertation. Ihr Hauptargument ist, dass Föderalismus eine viel politischere Lesart braucht, um Politikergebnisse innerhalb eines föderalen Systems zu verstehen; Föderalismus ist viel mehr als ein institutionelles Arrangement oder eine Polity. Anhand des empirischen Falles Brasiliens und seiner nordöstlichen Bundesstaaten Ceará und Pernambuco wird mit einer most-similar Fallstudie argumentiert, dass die Art und Weise, wie föderale Institutionen Bildungspolitik- und qualität hervor bringen, stark von politischen Beziehungen und Netzwerken verschiedener Akteure abhängt. In dem vorausgesetzt wird, dass eine Verflechtung (und nicht Trennung in) von Politics- und Polity- Faktoren im Föderalismus stattfindet, ist folgende die zentrale Hypothese dieser Dissertation: Unterschiedliche Qualität von Bildungsergebnissen im Primarschulbereich (gemessen anhand von Schülerleistungen) innerhalb Brasiliens kommt auch unter ähnlichen Voraussetzungen vor, weil es die föderale Bundesrahmengesetzgebung nicht ausschlieβt, dass politische Beziehungen eine einschränkende oder stärkende Wirkung auf Institutionen haben. Die Dissertation untersucht in sieben Kapitel, warum und wie unterschiedliche Bildungsqualität in beiden Fällen entsteht, und inwieweit die Bildungsinitiativen beider Bundesstaaten im Zeitraum von 1995 bis 2010 das “kollaborative Regime” der brasilianischen Rahmengesetzgebung im Bildungsbereich stärkt oder schwächt. Die untersuchten Fälle der Bundesländer Ceará und Pernambuco zeigen, wie jedes einzelne Bundesland mit den Herausforderungen der unzureichenden brasilianischen Rahmengesetzgebung umgeht, um dem universalen Bildungsanspruch der brasilianischen Verfassung gerecht zu werden. Je nach dem spezifischen Kontext räumt der brasilianische Rechtsrahmen politischen Akteure zu viel Spielraum ein (dies betrifft nicht nur Politiker und zivilgesellschaftliche Organisationen, sondern auch Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung auf bundessstaatlicher und kommunaler Ebene). Er lässt auch zu viel Spielraum für formale, informelle und andere Arten von Verhaltensweisen Beide empirischen Fälle zeigen eine unterschiedliche Zusammensetzung der politischen und institutionellen Faktoren auf, und wie diese Bildungsqualität beeinflussen. Gleichzeitig zeigen beide Fälle auch, wie eng verflochten und voneinder nicht unabhängig institutionelle und politische Faktoren sind - entgegen gesetzt gängiger theoretischer Annahmen der Föderalismusforschung.